Административное право

*** Ведомости Съезда народных  депутатов Российской Федерации  и Верховного Совета Российской  федерации. 1992. № 46. Ст. 2615.                          

****   Российская газета. 1995. 25 мая.

Однако ГК РФ признает учреждениями также организации, выполняющие управленческие функции, то есть органы управления. А Закон Российской Федерации от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях» выделяет негосударственные учреждения в разновидность общественных объединений.

4) Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений

Предприятие — это разновидность организации, созданной собственником для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Предприятия являются самостоятельными хозяйствующими субъектами. Их можно разделить по организационно-правовой форме и по отраслевой производственно-технологической специализации.

По организационно-правовой форме различаются:

• полное товарищество;
• товарищество на вере;
• общество с ограниченной ответственностью;
• общество с дополнительной ответственностью;
• акционерное общество;
• производственный кооператив;
• потребительский кооператив;
• унитарные предприятия и др.

По отраслевой производственно-технологической  специализации принято выделять:

• промышленные предприятия (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.);
• сельскохозяйственные предприятия (фермерские хозяйства, крестьянские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы и артели, рыболовецкие артели, предприятия переработки сельскохозяйственной продукции и др.);
• строительные предприятия (строительные и строительно-монтажные объединения, например строительные управления; строительные предприятия, в том числе строительные комбинаты; строительные кооперативы; дорожно-строительные предприятия; мостостроительные поезда и др.);
• транспортные предприятия (железные дороги, отделения железных дорог, станции, депо, товарные склады, ремонтные предприятия железнодорожного транспорта; пароходства, порты, ремонтные предприятия водного транспорта; объединения гражданской авиации, аэропорты, авиационные отряды, ремонтные и другие предприятия гражданской авиации; автотранспортные объединения, автопредприятия, автокомбинаты, авторемонтные предприятия; объединения и предприятия трубопроводного транспорта и др.);
• предприятия связи (узлы связи, почтамты, почтовые отделения, телеграфы, телефонные узлы, автоматические телефонные станции, компании сотовой телефонной связи, пейджинговые компании и др.);
• предприятия торговли (универмаги, гастрономы, универсамы, иные магазины, торговые базы и склады, овощные базы, хладокомбинаты и др.);
• предприятия общественного питания (столовые, кафе, рестораны, закусочные, буфеты, бары и др.);
• жилищно-коммунальные предприятия (жилищно-эксплуатационные конторы, дирекции по эксплуатации зданий, комендатуры, гостиницы, общежития, ремонтно-эксплуатационные предприятия, дорожно-ремонтные предприятия, котельные, теплоэнергоцентрали, энергосети и др.);
• другие виды предприятий.

По общему правилу предприятия  не входят в систему каких-либо отраслевых органов исполнительной власти в  качестве их составных элементов. Исключения составляют предприятия отдельных  отраслей, органично связанные между  собой технологически в едином производственном процессе. Например, отдельные предприятия  железнодорожного транспорта находятся  в иерархическом подчинении органов  системы Федерального агентства  железнодорожного транспорта, осуществляющих по определенным вопросам оперативное  руководство этими предприятиями.

В соответствии со ст. 121 ГК РФ коммерческим организациям разрешается по договору между собой создавать объединения в форме союзов или ассоциаций, являющихся некоммерческими организациями. Союзы и ассоциации создаются в целях координации предпринимательской деятельности коммерческих организаций, а также представления и защиты их общих имущественных интересов. Более четкой структурированной формой объединения юридических лиц и управления ими являются финансово-промышленные группы. Их статус регулируется Федеральным законом «О финансово-промышленных группах». Входящие в объединения коммерческие организации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

Предприятия независимо от видов  собственности и организационно-правовых форм обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное  законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и  требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т. д. Уполномоченные государственные  органы осуществляют контроль за соблюдением  этого законодательства и при  наличии соответствующих нарушений  могут вмешиваться в деятельность организаций, применять необходимые меры административного принуждения.

Предприятие создается его  собственником. Учредительным документом предприятия является устав или  учредительный договор. Предприятие  считается созданным с момента  его государственной регистрации  в качестве юридического лица1. Для осуществления отдельных видов деятельности предприятию необходимо получение специального разрешения государства — лицензии. Ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо их органа; по истечении срока, на который оно было создано; по решению суда (в случае признания его банкротом, деятельности, запрещенной законом, недействительной регистрации и др.). Контроль за созданием, реорганизацией и ликвидацией предприятий осуществляет специальный государственный орган — Федеральная антимонопольная служба.

Административно-правовой статус предприятия определяется не только нормами административного права, но и нормами гражданского, трудового, финансового, муниципального и других отраслей права. И с этих позиций, в частности, имеются существенные различия в административно-правовом статусе государственных и негосударственных  предприятий.

Государственные предприятия  являются собственностью государства, поэтому и влияние государства  на их деятельность больше, чем на негосударственные  предприятия. Так, соответствующие  государственные органы выступают  учредителями государственного предприятия; определяют предмет и цели его  деятельности; утверждают устав; управляют  госпредприятием; назначают на должность  и освобождают от должности их руководителей; в установленных  случаях доводят государственные  заказы; реорганизуют и ликвидируют  государственные предприятия. Некоторые  виды деятельности разрешены только государственным предприятиям, например производство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

По смыслу ГК РФ государственное  предприятие является унитарным. Государство  передает государственным предприятиям свою собственность: на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. При этом государственные  предприятия второго типа, так  называемые казенные предприятия (фабрики, хозяйства), обладают меньшей степенью хозяйственной самостоятельности  по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве  хозяйственного ведения.

Собственник имущества унитарного предприятия:

• принимает решение о создании унитарного предприятия;
• определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия;
• определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
• утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения;
• принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия;
• формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
• назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор;
• утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
• осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
• дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
• имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством РФ.

Собственник имущества казенного  предприятия помимо этого вправе:

• изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
• доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
• утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный  директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель действует от имени предприятия  без доверенности, представляет его  интересы, совершает сделки от имени  унитарного предприятия, утверждает его  структуру и штаты, осуществляет прием на работу сотрудников предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы  и др.

Административно-правовой статус негосударственных предприятий  также имеет свои особенности. Такие  предприятия действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий  независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению  к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Влияние государства на данные предприятия более ограничено, чем на государственные.

Роль государства заключается  в создании административно-правового  режима, связанного с регистрацией, лицензированием, налогообложением, и  контроле за соблюдением этого режима. В вопросы направления работы предприятия (его профиля), организации управления, персонального состава руководителей и во многие другие проблемы деятельности предприятия государство не вмешивается (за исключением особых случаев, установленных законодательством). По этим и многим другим вопросам решения принимаются учредителями или уполномоченными ими органами.

В негосударственных коммерческих организациях устанавливается и  действует система органов внутреннего  управления и контроля. Так, например, согласно ст. 103 ГК РФ высшим органом в акционерном обществе является общее собрание акционеров. К его исключительной компетенции относится: изменение устава общества, в том числе изменение размера его уставного капитала; избрание совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии; образование исполнительных органов общества и досрочное прекращение их полномочий (если уставом решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров); утверждение годовых отчетов, бухгалтерских балансов, счетов прибылей и убытков; принятие решения о реорганизации или ликвидации общества.

Статьей 48 Федерального закона «Об акционерных обществах» к  компетенции общего собрания акционеров отнесено более 20 вопросов. Для общего руководства деятельностью общества и для решения вопросов, кроме отнесенных к исключительной компетенции общего собрания, создается коллегиальный орган. Это совет директоров (наблюдательный совет). Руководство текущей деятельностью общества или кооператива осуществляет как единоличный исполнительный орган, так и совместно с ним коллегиальный исполнительный орган. Предусмотрено участие (по договору) управляющей организации или управляющего.

Одним из каналов управления компаниями является участие представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в  федеральной собственности. Отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют кандидатуры для  назначения их представителями государства. Правительство РФ назначает представителей государства в акционерных обществах  из числа руководящих работников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, крупных хозяйственных структур и др. Обеспечивается в установленном порядке избрание этих лиц в совет директоров акционерного общества. В отдельных случаях предусматривается введение института арбитражного управляющего (в условиях банкротства) и временной администрации для кредитных организаций.

На каждом предприятии  есть система структурных подразделений, предназначенных для выполнения организационно-управленческих и нормативно-информационных функций. Это различные службы, управления, отделы. Организация управления предприятием предполагает четкую схему действий всех его работников. Разрабатываемые  в организации должностные инструкции и характеристики, регламенты заседаний, нормативные документы, определяющие распорядок работы, порядок подготовки передачи информации, принятия решений  и др., служат достижению этой цели.

Коммерческие организации  наделяются широкими правами для  осуществления своей деятельности и могут принимать не противоречащие законодательству решения по всем экономическим, производственным и социальным вопросам. Задачи, возникающие в процессе реализации функций организации, разрешаются  путем подготовки, принятия и исполнения локальных актов. В каждой коммерческой организации принимается несколько  видов локальных актов. Их использование  предопределяется статусом организации и ее внутренней структурой. Не случайно локальные акты нередко характеризуются в законодательстве как внутренние документы. Но при этом должна обеспечиваться своеобразная иерархия локальных актов, основным среди которых является устав коммерческой организации.