Разработка опережающей и поддерживающей модели в обучении государственных служащих

6) формирование образовательной системы, призванной проводить профессиональную подготовку и переподготовку кадров государственной службы, затруднено по причинам слишком долго поиска решений по созданию стройной системы учебных заведений, которым специально поручается заниматься обучением и переподготовкой кадров государственного управления.⁶

Для решения этих проблем  требуется реализация комплекса мер правового, организационного, финансово экономического и учебно-методического характера.

Насущным вопросом является расширение правового статуса государственных служащих, их прав и ответственности в части повышения своей квалификации. Поскольку повышение квалификации включено в круг служебных обязанностей руководители специалистов, значит, для этих категорий работников данная обязанность носит правовой характер. Следовательно, ее невыполнение при определенных условиях может повлечь за собой неблагоприятные для работника юридические последствия. В то же время успешно и добросовестно исполняющим должностные обязанности государственным служащим должна быть предоставлена возможность выбора формы профессионального развития. Отказ государственного служащего без уважительных причин от повышения профессионального уровня следует рассматривать как нарушение служебной дисциплины, сопровождающееся соответствующими правовыми последствиями вплоть до освобождения от должности.

Подведя итог, можно сказать, что государственный служащий должен был разносторонне развитым, компетентным во многих отраслях знаний и жизнедеятельности  человека. Этот профессионализм и компетентность должны закладываться госслужащему во время подготовки специалиста, представляющей целую систему организацией и учреждений, а также закладки профессиональных и этических ценностей.

1.2. Правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих

Необходимость особенного, специального выделения в отдельную  подсистему правовой основы профессионального  образования государственных гражданских  служащих обуславливается следующими обстоятельствами.

Во-первых, особой социальной – государственной – значимостью  государственной службы.

Во-вторых, задачами обеспечения  непрерывного обновления знаний, умений, навыков госслужащих и в связи  с этим специфической структурой и содержанием их профессионального  образования.

В-третьих, необходимостью надлежащего обеспечения формирования кадрового потенциала госслужбы.

В-четвертых, бюджетным  финансированием госслужбы и, в  частности, образования госслужащих.

В-пятых, проблемами существующей направленности, уровня, качества профессиональной подготовленности госслужащих.

По нашему мнению, названные  и ряд иных факторов повлекли закрепление  в нормативных правовых документах особых правил, условий, требований к  профессиональному образованию  госслужащих.

В соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе (прежде всего – в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации») профессиональное образование государственных гражданских служащих осуществляется в виде профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования - профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Профессиональная подготовка подразумевает под собой обучение по образовательным программам среднего и высшего профессионального образования в направлениях, обеспечивающих потребности государственной гражданской службы. Правовая основа подготовки обеспечивается соответствующими нормативными правовыми актами в сфере профессионального образования (Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иные акты, регулирующие реализацию профессиональных образовательных программ).

Особый интерес представляет анализ правовой основы дополнительного профессионального образования государственных служащих, включающего названные составляющие. Специфичность юридического оформления отношений в данной сфере характеризуется следующими факторами: особым целевым характером государственной гражданской службы, обусловливающей, в свою очередь, задачи, содержание, структуру образовательных программ, требования к ним и условия их реализации; непрерывностью образования, необходимость учета образовательных и профессиональных потребностей гражданских служащих; возрастными особенностями (образование для взрослых), преимущественно практической направленностью программ обучения.

Одновременно в правовом регулировании подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих следует учитывать государственный характер заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки, что подразумевает конкурсную основу его размещения (ч.2 ст. 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), утверждение Правительством Российской Федерации порядка размещения заказа, его объема и структуры и, соответственно заказа субъекта Российской Федерации – законом или иным нормативным правовым актом субъекта (ч.3 и ч. 4 ст. 63 названного закона).

В целом, правовая основа подготовки, переподготовки и повышения квалификации ГГС характеризуется системностью, многоуровневостью, целевой направленностью.

Системность правового  регулирования проявляется прежде всего в выделении общей и  особенной частей правовой основы. В общую часть входят законы и иные нормативные правовые акты, закладывающие юридическую основу образовательной деятельности, в частности регламентирующие понятия образовательных уровней и программ, лицензирование и аккредитацию образовательных организаций.

К особенной же части  следует отнести нормы федерального закона «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», регламентирующие профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданского служащего, а также указа Президента Российской Федерации от 28.12.2006 № 1474, утвердившего Положение о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации: о государственном заказе на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих на календарный год; об определении размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение; о реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих; об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации, распоряжения Правительства Российской Федерации, утверждающего примерную форму государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих.

Названные акты регламентируют организацию, планирование, порядок  проведения дополнительного профессионального  образования гражданских служащих. Следует иметь в виду, что нормы  законов и иных нормативных правовых актов в сфере образования применяются к тем отношениям и в той степени, в какой они не урегулированы федеральными законами о государственной гражданской службе в части образования государственных служащих, т.е. субсидиарно. Помимо этого необходимо принимать во внимание, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в соответствии с положением п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тем самым функции установления государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку; определение нормативов стоимости обучения и стажировки государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, установление органа, отвечающего за формирование, размещение и исполнение соответствующего госзаказа в субъектах Российской Федерации, а также утверждение требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданских служащих субъектов Российской Федерации находятся в компетенции самих субъектов Российской Федерации и реализуются их органами государственной власти самостоятельно. Другими словами, органы государственной власти субъектов Российской Федерации сами, в соответствии с законом о государственной гражданской службе, определяют и утверждают объемы, заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку государственных служащих, а также требования к этим видам образования.

В свою очередь, размещение государственного заказа на проведение ДПО ГГС Российской Федерации  регулируется федеральным законом  «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и иными нормативными правовыми актами в этой области.

В то же время ДПО ГГС  должно осуществляться в соответствии с определенными принципами, закрепляемыми  законом о государственной гражданской  службе. К ним следует отнести следующие.

Во-первых, это обязательность осуществления ДПО ГГС в том  или ином виде, установленном законом, для каждого государственного служащего. В то же время получение ДПО  является одновременно и правом гражданского служащего.

Во-вторых, непрерывность и систематичность ДПО (не реже одного раза в три года) для каждого государственного служащего в течение всего периода прохождения государственной службы.

В-третьих, ДПО ГГС  осуществляется в одной из установленных  законом форм: профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка.

В-четвертых, организация  ДПО ГГС на основе государственного заказа, предполагающего конкурсный характер его размещения.

В-пятых, необходимость  наличия у образовательных учреждений, реализующих дополнительные образовательные программы в сфере государственной гражданской службы (ГГС), специальных лицензий на осуществление образовательной деятельности по этим программам, а также свидетельства о государственной аккредитации.

В-шестых, необходимость  учета в размещенном заказе функций и специализаций соответствующих государственных органов, должностных специализаций гражданских служащих, их профессионального образования. Иными словами, в проведении ДПО ГГС необходимо учитывать профессиональные и образовательные потребности государственных органов и государственных гражданских служащих.

В-седьмых, подтверждение  прохождения ДПО гражданским  служащим соответствующим документом государственного образца.

В-восьмых, координация  организации и контроль за проведением  ДПО ГГС со стороны государственных органов.

В-девятых, и это следует, в частности, из предыдущих принципов, необходимость введения и нормативного закрепления требований к проведению ДПО ГГС.

В-десятых, договорная (контрактная) основа взаимоотношений государственных органов – заказчиков профессиональной переподготовки и повышения квалификации ГГС и образовательных учреждений – исполнителей соответствующего заказа.

В-одиннадцатых, образовательная  автономность образовательных учреждений в осуществлении ДПО ГГС, предполагающая их самостоятельность в определении содержания соответствующих образовательных программ и технологию обучения. Это следует из законов об образовании и подчеркивается в названных Требованиях (абз.2 п. 1).

В-двенадцатых, возмездный характер осуществления ДПО ГГС, что предусматривает возмещение федеральным государственным органам по управлению государственной службой затрат образовательному учреждению на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Затраты на стажировку, таким образом, не возмещаются.

К принципам организации  ДПО следует отнести, по нашему мнению, также обязанность представителя  нанимателя гражданского служащего  и образовательного учреждения –  исполнителя госзаказа, а также  государственного органа или иной организации, где осуществляется ДПО ГГС, обеспечить гражданскому служащему условия для освоения соответствующей образовательной программы ДПО.

Данное положение обусловливает  обязанность нанимателя предоставить служащему время на проведение ДПО, обеспечить ему сохранение замещаемой должности и денежного содержания на этот срок, если обучение или стажировка проводится с отрывом от выполнения своих основных должностных обязанностей.

Понятие ДПО ГГС раскрывается в нормативном правовом акте «Государственные требования к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее – Требования)», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008г. № 362. Под ДПО ГГС в Требованиях понимается образование на базе высшего или среднего профессионального образования, осуществляемое в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, а также непосредственно в государственных органах или иных организациях, направленное на непрерывное профессиональное развитие государственных гражданских служащих.

Действующие в области  ДПО ГГС нормативные правовые акты устанавливают организационную  основу проведения ДПО, порядок планирования проведения ДПО, утверждают экономические нормативы стоимости образовательных услуг, оказываемых в рамках ДПО ГГС; также названные государственные требования, собственно регламентируют порядок проведения ДПО ГГС.

Так, в частности, указом Президента Российской Федерации от 28.12.2006 № 1474 закрепляются основания для направления гражданского служащего на обучение по соответствующей образовательной программе в зависимости от занимаемой государственной должности (ее категорийности) и вида обучения (профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка); предусматривается проведение ДПО в виде стажировки за пределами территории Российской Федерации.