Экономико-правовая безопасность функционирования и развития муниципального образования (на примере Липовского сельского поселения)

- недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;

- неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов;

- наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов;

- ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;

- целевой характер муниципальной собственности, проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями;

- недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.

С.И. Мельников [27, c. 34] утверждает, что многое предстоит сделать в сфере межбюджетных отношений – урегулировать права и обязанности бюджетов всех уровней, четко определить критерии разграничения расходных и доходных полномочий, исключить нефинансируемые бюджетные мандаты, установить ответственность публично-территориальных образований за невыполнение бюджетных обязательств. Высказывается предположение перевести ряд налогов в разряд местных [21, с. 80]. Однако это можно делать исключительно после детального анализа соразмерности решений, так как «конституционные нормы налогово-бюджетного федерализма становятся эффективной базой финансовой деятельности государства, когда они учитываются как часть системы финансовых регуляторов общества и рынка» [22, c. 34].

Образующие  единообразную структурную основу государственных и муниципальных  финансов принципы построения, функционирования и развития налоговой системы, безусловно, имеют федеральную значимость и подлежат регулированию только федеральным законом, который, в свою очередь, обязывает нижестоящие уровни власти принимать соответствующие его требованиям законы и иные нормативные акты о налогах.

В основе нарушения  единого экономического пространства федеративного государства лежит  стремление, обусловленное сепаратистскими настроениями отдельно взятой территории выйти из централизованно-иерархической налогово-бюджетной системы для реализации самостоятельной, не подчиненной единым экономико-правовым принципам финансовой политики. Выпадение территории из единой централизованной налогово-бюджетной системы федеративного государства приведет к дестабилизации региональных и муниципальных финансов и к нарушению социальной защищенности населения, что негативно сказывается прежде всего на безопасности развитии самой территории.

Налогово-бюджетный  сепаратизм отдельной территории (независимо от степени его проявления) ставит под угрозу национальную безопасность всего государства, поскольку разрывает централизованные финансовые потоки, являющиеся нитями, связующими и скрепляющими административно-территориальные образования в единое государство с единой финансовой системой. Поэтому сохранение единого, целостного и неразрывного экономического пространства на всей территории страны с централизованной налогово-бюджетной системой напрямую влияет на сохранение единого федеративного государства.

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства, в отрыве от других направлений развития российской государственности. В свою очередь, развитие местного самоуправления не может ограничиваться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходы к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является наличие  общей стратегии государственного строительства и представлений  о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти и  управления развитием. Попытки достроить вертикаль власти вплоть до местного самоуправления, расширить контрольные функции центра реальных успехов пока еще не принесли. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована как система контроля со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ [23, с. 60].

Достаточность и стабильность доходов местных  бюджетов могут достигаться по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов, а могут и получать доходы в виде перечислений (трансфертов) из региональных бюджетов или из бюджета центрального Правительства. Очевидно, как отмечает С.Г. Пепеляев [28, c. 78]., что от избранного метода финансирования зависит степень самостоятельности местных органов. Независимость местных органов, а, следовательно, и уровень децентрализации в значительно большей мере определяются их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом [26, с. 60]. Власти управления, будь то центральные или местные, наделены функциями и полномочиями, природа которых отличается. Эти полномочия связаны с расходами, соответственно требуют доходов [27, c. 94].

Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В этом Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Федерального закона № 131-ФЗ дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Местные налоги устанавливает федеральный законодатель, определяя при этом все элементы налогового обязательства, включая  предельную налоговую ставку; к полномочиям  органов местного самоуправления относится лишь введение в муниципальном образовании местных налогов, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Местные сборы  отсутствуют. В.С. Мокрый справедливо указывает, что около 95 процентов муниципальных образований являются дотационными, и предлагает увеличивать налоговые доходы местных бюджетов (отнести транспортный налог к числу местных налогов, сократить перечень федеральных льгот по уплате земельного налога) [10, 11]. Предложенные меры, на наш взгляд, не будут способствовать эффективному развитию местного самоуправления, повышению активности органов местного самоуправления в сфере формирования местного бюджета и повышению уровня жизни граждан. Наоборот, физические и юридические лица будут обременены новыми налогами по новым ставкам, а налоговые доходы не покроют всех расходов местного бюджета. Учитывая данные обстоятельства, мы предлагаем законодателю добавить в перечень имущества (в перечень его целевого использования) право муниципального образования иметь в собственности объекты коммерческого назначения, т.е. узаконить право получения прибыли от использования муниципального имущества.

Упомянутые Конституцией Российской Федерации местные сборы не предусмотрены действующим Налоговым кодексом Российской Федерации, поэтому они не могут устанавливаться органами местного самоуправления ни самостоятельно, ни каким-либо иным образом. Обсудив вопросы развития местного самоуправления и его законодательного регулирования, вытекающие из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г., Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитет Общественной палаты Российской Федерации по вопросам регионального развития и местного самоуправления в целях формирования достаточной доходной базы местных бюджетов одними из приоритетных вопросов среди прочих признали: обеспечение стабильности закрепления налоговых доходов за местными бюджетами, сбалансированности местных бюджетов и улучшения администрирования местных налогов; увеличение числа закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных, региональных налогов и специальных налоговых режимов в связи с ростом объема расходных обязательств муниципальных образований и т.д. [28, c.36].

Новый Федеральный закон № 131-ФЗ может начать действовать в полную силу, если будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, хоть в нем нет прямой нормы о принципе соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям, этот принцип заложен в идеологии акта.

Смысл поправок не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств  на выплату заработной платы учителям, возложению на субъекты Российской Федерации  ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.

Одной из политических предпосылок идеи обособления местного самоуправления от государственной  власти субъектов Российской Федерации  является стремление создать на муниципальном  уровне противовес региональной власти, не допустить чрезмерной концентрации власти в субъектах, угрожающей полноте центральной власти.

На практике после вступления в силу Конституции РФ пока не было ни одного случая дисквалификации Конституционным Судом нормы федерального закона на том основании, что она неправомерно ограничивает конституционные права местного самоуправления. И это несмотря на то, что юридически сомнительных решений в федеральном законодательстве было более чем достаточно [29, c. 34]. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации основывается на широком толковании понятия "общие принципы организации местного самоуправления», установление которых является прерогативой законодателя [30, c. 39]. Такое толкование может оправдать любое вторжение центральной государственной власти в муниципальные прерогативы не только путем изменения Конституции государства, но и посредством текущего законодательства.

Таким образом, проведенный анализ и обобщенный материал позволяют сделать вывод: местное самоуправление в условиях бюджетно-налогового федерализма не закончено до настоящего времени. Требуется дальнейшее конструктивное совершенствование налогового и бюджетного законодательства, направленное на расширение возможностей местного самоуправления для решения стоящих перед ним задач. В этом видится магистральное направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Вопросы формирования, эффективного управления, распоряжения муниципальной собственностью и обеспечения финансовой безопасности хозяйствующих субъектов являются весьма актуальными в нынешних экономических условиях. Экономическая безопасность – фундамент и материальная основа национальной безопасности в целом.

По нашему мнению, муниципальное имущество – это тот базис, вокруг которого выстраиваются основные меры защиты экономических интересов муниципалитета, другими словами, это основа экономической безопасности муниципалитета. Базовыми вопросами, касающимися экономической безопасности муниципального образования как хозяйствующего субъекта, являются:

- определение субъекта права муниципальной собственности;

- определение объекта права муниципальной собственности.

Конкретизация субъекта права муниципальной собственности  оказалась для законодателя достаточно затруднительной задачей, что привело к различному пониманию норм права и, как следствие, к его различному применению, что нельзя назвать позитивным явлением. Мы согласны с мнением В.И. Глинки в том, что «необходимо в законодательном порядке определить, кого считать субъектом права муниципальной собственности. Во всяком случае, это необходимо для выяснения, на ком лежит бремя ответственности по исполнению обязательств, связанных с осуществлением права собственности на муниципальное имущество» [2, с. 44-45].

В статье 132 Конституции  РФ говорится, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью. Однако если проанализировать положения ст. 130 Конституции, то станет ясно, что субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Это также следует из положения ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ч. 1 ст. 51 этого ФЗ закрепляется право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное право также закреплено в п. 2 ст. 215 ГК РФ. По мнению Н. Модина, фактически собственником муниципального имущества является население муниципального образования [29, с. 23-24]. Однако А.А. Уваров справедливо говорит о большей «декларативности» данного положения, нежели о его «реальности» [11, с. 33]. В.И. Глинка считает единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности исключительно муниципальное образование [72, с. 44-45]. По мнению О.И. Коротковой, «субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты Федерации» [43, с. 76-82]. Если применить данный подход к рассматриваемой проблеме по аналогии, то вполне разумным будет вывод о том, что собственником муниципального имущества является муниципальное образование. Судебная практика также свидетельствует о том, что собственником муниципального имущества является муниципальное образование, а органы местного самоуправления лишь управляют этим имуществом. Приведем несколько примеров: Постановление ФАС Московского округа от 10 марта 2006 г. (дело N КГ-А40/1141-06); Постановление ФАС Московского округа от 18 апреля 2006 г. (дело N КГ-А40/1901-06-П); Постановление ФАС Центрального округа от 19 декабря 1995 г. (кассационная жалоба по делу N 52/10 на решение от 7 сентября 1995 г. и Постановление от 26 октября 1995 г. Арбитражного суда Калужской области).  Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 50 дается перечень того имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Однако данный закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности: в нем нет перечисления предприятий, строений, оборудования и т.п. Отсюда можно сделать вывод, что закрытый перечень имущества – это, по существу, закрытый перечень его целевого назначения. Все конкретные объекты имущества будут легальными, если будут использоваться исключительно по целевому назначению.  По мнению И.А. Огневой и М.В. Чеишвили, доля собственных средств в муниципальных бюджетах недостаточно высока, муниципальная собственность используется неэффективно, а государство не возмещает значительную часть расходов органов местного самоуправления, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий. Законодательные акты, касающиеся финансово-экономической основы местного самоуправления, «должны создавать возможности бюджетных поступлений» [47, с. 10-13]. С данной точкой зрения согласен Н.Л. Пешин: «Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть «нахлебником», постоянно требующим дотаций» [29, с. 38-40].