Экономико-правовая безопасность функционирования и развития муниципального образования (на примере Липовского сельского поселения)

Согласно НК РФ доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Доходная часть  местных бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений. К собственным  доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты [2]. Согласно п. 22 Положения о Липовском сельском управлении основная деятельность финансируется из бюджета Туринского городского округа в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств. Расходы на обеспечение деятельности Липовского сельского поселения производятся в соответствии с бюджетной сметой [11], представленной в приложении Ж. Уяснение природы властных полномочий местного самоуправления в налоговых правоотношениях имеет принципиальное значение.

Отдельные аспекты  обеспечения безопасности в финансовой сфере регулируются Законом РФ от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».

Вопросы местного значения, представленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определены так,  одновременно с их выполнением  органам местного самоуправления приходится решать целый ряд более детальных задач, вытекающих из их содержания. Из этого следует стремление решать каждую из них на локальном уровне. 

Финансовая  самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Основная деятельность Липовского сельского поселения финансируется из бюджета Туринского городского округа в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств [11]. Решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят от двух факторов:

- наличия достаточной финансовой основы;

- волеизъявления органов местного самоуправления.

Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о реальной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решение местных вопросов.

Принцип финансовой самостоятельности местных органов  закреплен в международных договорах. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления [15, c. 34], в которой констатируется, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них наиболее непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями.

Хартия определяет, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть:

- во-первых, достаточными, т.е. соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами.

- во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности.

- в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.

Хартия определяет, что «по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом». Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий и субвенций) из бюджетов других уровней управления. Важнейшим является вопрос о соотношении трансфертов и налогов (сборов). Хартия не определяет, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы, предоставляя решить этот вопрос каждому государству самостоятельно.

Российская  правовая модель местного самоуправления принципы, заложенные в Европейскую хартию, переняла с учетом своей самобытности и независимости. Например, Россия приняла решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия [30, c. 3].

Положениям ст. 9 Европейской хартии соответствовали ст. 36-39 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации № (утратил силу) и ст. 6-8 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу). Указанные нормы предоставляли органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов – поступлений от местных налогов и сборов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19, c. 34] затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области, включая в себя отдельные нормы утративших силу законов.

На местном  уровне взимается только два вида налогов: земельный налог и налог  на имущество физических лиц (ст. 15 части  первой НК РФ).

Таким образом, можно сделать вывод, что такое  муниципальное образование как  сельское поселение регулируется нормативно-правовыми актами разного уровня, начиная от международных актов и до актов городского округа.

3.2 Проблемы  правового регулирования деятельности  муниципального образования, их  пути решения

Урегулированность деятельности муниципального образования на разных уровнях создает множество проблем и коллизий в правоприменительной практике и науке.

Так, конституционное право как наука достаточно неопределенно относится к провозглашенной в ст. 12 Конституции РФ самостоятельности местного самоуправления от государственной власти [1]. М.В. Баглай считает, что местное самоуправление по своей природе, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, все же является его частью  
[47, с. 78].  О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что местное самоуправление представляет собой специфический уровень власти в государстве [32, с. 98].

У представленного  выше подхода  имеются свои противники, например, Н.А. Игнатюк полагает, что органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы... ответственные перед населением за свою деятельность [17, с. 45]. 

С предыдущей точкой зрения согласны и В.Г. Розенфельд и  А.А. Сергеев: «Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной  власти, тем не менее, обладая суверенитетом, самостоятельна в рамках и пределах заданной законом компетенции» [30, с. 68].

Как отмечает И.И. Овчинников [24, c. 83], «осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью». Согласно ст. 132 конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Конституционные гарантии включают самостоятельное управление собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Однако, несмотря на многочисленные разногласия по поводу определения самостоятельности местного самоуправления, наиболее предпочтительной с точки зрения правовой регламентации является трактовка, данная Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12], а также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14] Конституционный Суд РФ разъяснил следующее: «Из смысла ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Установление общих принципов организации местного самоуправления по ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Деятельность органов самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам».

Анализируя  теорию и практику, можно с определенной долей уверенности утверждать, что  государственное управления и местное  самоуправление  зависимы друг от  друга, так как вместе они представляют единый конституционный механизм РФ.

К сожалению, на сегодняшний день взаимоотношения  местного самоуправления и государства  выстроены не достаточно эффективно, даже не смотря на то, что с момента  создания основного федерального закона, регулирующего  деятельность местного самоуправления, прошло достаточно времени. Длительное время федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, в результате чего не было создано сильной законодательной базы местного самоуправления. Существующий ныне федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления.

К сожалению, на сегодняшний день ни один нормативно-правовой акт не содержит определения понятия  экономическая безопасность. Отсутствует содержательное определение безопасности и в Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности РФ» [7], где под национальной безопасностью РФ понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ. Среди видов национальной безопасности перечислена и экономическая безопасность, но четкого определения данному термину не дано.

Система параметров (пороговых значений) экономической  безопасности муниципального образования  должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии  экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.

Одной из особенностей управления муниципальным образованием является множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный  и, одновременно с этим, частный характер. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей.

В условиях финансового  федерализма следует учитывать, что финансовая база муниципального образования неразрывно связана с институтами бюджетного и налогового управления более высокого уровня, которые устанавливаются государством законодательно и силой государственного принуждения гарантируются.

При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя самостоятельность этих органов требованиям федерального законодательства.

Проблема, связанная  с выявлением и окончательным  закреплением конституционного определения  полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что правовая позиция, разъясняющая в Постановлении от 21 марта 1997 г. [13] пределы компетенции субъектов Российской Федерации по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи, с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления. Суд указал, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом (ст. 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ст. 15 НК РФ). Поскольку общие принципы налогообложения и сборов согласно ст. 75 Конституции РФ закрепляются федеральным законом, то установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов является одним из общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В Определении от 5 февраля 1998 г. Конституционный Суд РФ, унифицируя подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и административно-территориальными образованиями федеративного государства по формированию единой налоговой системы, отметил, что правовая позиция, разъясняющая в Постановлении от 21 марта 1997 г. пределы компетенции субъектов РФ по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления.

Рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативно-правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции.

Как отмечает Т.Ф. Колкнева [24, c. 84], несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе № 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы. К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся: