Международной финансовые отношения Республики Таджикистана

С учетом данных обстоятельств Д. Л. Комягин отмечает, что контроль и  аудит могут пониматься по-разному: во-первых, как различные по целям  виды контрольной деятельности, во-вторых, аудит может рассматриваться  в качестве одного из видов финансового  контроля и, в-третьих, наоборот, аудит  включает в себя финансовый контроль. Однако, как указывает Д. Л. Комягин, в российском финансовом законодательстве не отражена ни одна из трех указанных  позиций. В связи с этим соотношение  между аудитом и контролем  является неопределенным и остаются неразрешенными многочисленные коллизии между Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ), подзаконными актами, содержащими термин «аудит» и Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

В РТ был принят Закон от 3 марта 2006 г. № 170 «Об аудиторской деятельности». В преамбуле этого закона установлено, что он регулирует общие, правовые, организационные основы и процесс  осуществления аудиторской деятельности, возникающие между государственными органами, физическими и юридическими лицами, аудиторами и аудиторскими организациями. Часть 2 ст. 1 Закона РТ «Об  аудиторской деятельности» устанавливает, что аудиторская деятельность, аудит - это ни что иное, как предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Такое определение понятия аудита полностью исключает возможность рассмотрения аудита в качестве вида государственного финансового контроля. В целях обоснования своей позиции отметим также, что в соответствии с ч. 4 ст. 1 названного Закона целью аудиторской деятельности является выражение мнения о достоверности и степени точности данных бухгалтерской (финансовой) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц. Более того, ч. 2 ст. 1 Закона устанавливает, что в сферу аудиторской деятельности и аудита не входит проверка бюджетных учреждений.

Следующим принципом финансового  контроля, который заложен в Лимской декларации, является принцип объективности и компетентности. Данный принцип предполагает высокой профессиональной действий субъектов контроля. Это возможно лишь при строгом следовании законам. Не случайно законом устанавливаются квалификационные требования в отношении лиц, которые осуществляющих государственный финансовый контроль, а в некоторых странах законодательством предусмотрена аттестация и сдача экзаменов по финансовым или юридическим дисциплинам.

Еще одним принципом осуществления  финансового контроля, который нашел  свое отражение в Лимской декларации, является принцип гласности. В. В. Лазарев правильно отмечает, что необходима достаточная информированность общества о деятельности государственных органов, поскольку только на основе гласности возможно реальное народовластие. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а в более широком плане - формирование общественного мнения о деятельности государственного аппарата. При осуществлении государственного финансового контроля необходимо, чтобы орган осуществляющий такой контроль опубликовывал результаты проведенного контроля в СМИ. Это позволит общественности ознакомиться с содержанием документа о проведенном контроле и провести свой собственный контроль.

Таким образом, подводя небольшой  итог, хотелось бы отметить, что принципы финансового контроля имеют большое  значение, поскольку они выступают  в качестве основополагающих начал  организации и проведения финансового  контроля. Международным сообществом  сделан значительный вклад в этом направлении, в результате чего была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля. Такие принципы должны быть законодательно закреплены, и при организации и проведении финансового контроля необходимо обеспечивать их неукоснительное соблюдение.

3.3 Модели, виды и формы государственного финансового контроля

На сегодняшний день существуют различные варианты классификации  государственного контроля. Состав и  структура органов государственного финансового контроля определяется государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми  государством на том или ином этапе  своего развития. Таким образом, можно  сделать вывод, что во всех государствах в зависимости от специфики их устройства сложились свои системы  органов государственного финансового  контроля. Несмотря на различия, к органам, осуществляющим финансовый контроль, относятся: парламент, специальное  ведомство государственного контроля, министерство финансов (его управления и отделы), отраслевые ведомства.

Особое место в системе  органов государственного финансового  контроля отводится высшему (независимому) органу государственного финансового  контроля. Сложившая мировая практика показывает дифференцированный подход в образовании высшего органа государственного финансового контроля.

В современных демократических  государствах парламент как представительный и законодательный орган государственной  власти играет важную роль в организации  независимого государственного финансового  контроля. В целях реализации своих  контрольных функций парламентами создаются специализированные органы - Счетные палаты, Генеральный аудитор, Счетные суды и т. д. Контроль, осуществляемый этими органами, по сложившейся практике принято называть внешним, так как  он производится как бы извне по отношению к органам исполнительной власти.

Мировой опыт показывает, что  механизм организации государственного финансового контроля со стороны  парламента является наиболее эффективным.

Парламентский контроль выступает  одной из форм государственного контроля. Особой разновидностью парламентского контроля является финансовый и финансово-экономический  контроль. Парламентский контроль проводится при рассмотрении и утверждении  проекта государственного бюджета  и отчета о его исполнении. В  большинстве западных стран имеются  бюджетные комитеты, в функции  которых входит проверка законности, правильности и полноты предусмотренных в бюджете доходов и расходов, а также правильности отчета об исполнении бюджета. В парламенте существует также система выборочного контроля, проводимого через специальные парламентские комитеты. Такие комитеты имеются во Франции, Великобритании и в некоторых других странах для проверки финансовой деятельности отдельных звеньев финансовой системы, в частности, национализированных отраслей экономики. В задачи комитетов входят ознакомление с состоянием финансов и положением дел в государственных корпорациях и общая оценка их работы. Парламент периодически получает информацию об исполнении бюджета, используя процедуру письменных или устных запросов, он вправе требовать проверку действий правительства в случае превышения расходов, установленных в государственном бюджете.

В государственном финансовом контроле особое место занимает вопрос организации государственного контроля над правопорядком в финансовой сфере. В странах - членах ИНТОСАИ  организация государственного финансового  контроля базируются на общих принципах, выработанных на основе многолетнего международного опыта. Это свидетельствует  о стремлении международного сообщества к унификации построения системы  государственного финансового контроля.

Как отмечает А. Н. Козырин, от того, как организован финансовый контроль, напрямую зависит эффективность государственных финансов. Сегодня большинство государств применяют так называемый «институциональный» механизм организации финансового контроля.

Институциональный механизм организации и построения бюджетного контроля предполагает создание специализированных органов государственной власти или же распределения между органами общей компетенции контрольных  полномочий.

Следует отметить, что под  институциональной организацией государственного финансового контроля, подразумевается  организация внешнего государственного финансового контроля.

В настоящее время существует три основных модели институциональной  организации государственного финансового  контроля: 1) административный, 2) судебный и 3) парламентский.

Выбор той или иной конкретной модели организации государственного финансового контроля зависит от ряда политических, социально-экономических  и исторических обстоятельств. Однако эти обстоятельства не являются исчерпывающими, так как политический режим, процесс  становления и развития государственности, а также наличие или отсутствие демократического опыта могут сыграть  решающую роль при выборе той или  иной модели институционального механизма  осуществления финансово-бюджетного контроля.

В соответствии с административной моделью контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти либо специальные бюджетно-контрольные  институты вписаны в систему  исполнительных органов. Такая модель финансово-бюджетного контроля используется в Ирландии, Республике Эквадор, Республике Чили, Эритрее, Республике Беларусь и  в ряде других стран. Так, в Ирландии бюджетный контроль осуществляется службой Контролера и генерального аудитора - независимым органом исполнительной власти, глава и члены которого назначаются Президентом по представлению Палаты Представителей (парламента). Служба полномочна проводить проверку и осуществлять контроль всех видов доходов, расходов и состояния имущества предприятий, организаций и учреждений, финансируемых за счет общего и дополнительного бюджетов. При этом спецификой этого органа является введенная с 1969 г. обязанность службы отчитываться в своей работе перед парламентом, что делает такую схему едва ли не переходным этапом к парламентскому контролю расходования бюджета.

На постсоветском пространстве такая модель организации государственного финансового контроля существует в  Республике Беларусь (далее - РБ). Главным  органом государственного финансового  контроля в РБ является Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Правовые основы деятельности Комитета государственного контроля РБ закреплены в Конституции  РБ, Законе РБ «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его  территориальных органах», решениях Президента РБ, иных актах законодательства и в международных договорах.

Президент РБ обладает достаточно широкими полномочиями по организации  государственного финансового контроля. Он не только принимает решение об образовании Комитета и его структурных подразделений, утверждает положение о Комитете и его департаментах, штатную численность его работников, но и формирует руководящий состав на республиканском и территориальном уровнях, осуществляет общее руководство и контроль их деятельности.

В юридической литературе отмечается, что административная модель организации органа государственного финансового контроля считается  мало эффективной для стран с  недостаточным демократическим  опытом, слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом, тем не менее она успешно используется во многих странах мира.

Судебная модель организации  государственного финансового контроля. Из самого названия данной модели следует, что контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному  или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду). В Королевстве Испания таким органом является Суд Счетов, во Франции - Суд бюджетной и финансовой дисциплины, в Республике Парагвай - Финансовый суд, в Республике Эль-Сальвадор - Счетный суд.

Г. Н. Андреева отмечает, что  в странах романо-германской системы  права получили распространение  судебные органы финансового контроля (счетные суды), в англо-саксонской системе права органы финансового  контроля занимаются только контрольной  деятельностью. Отмечается, что введение судебных процедур и элементов состязательности в осуществлении финансового  контроля частично освобождает судебную систему от сложных и требующих  высокой квалификации в финансовых вопросах дел. Вместе с тем это  «размывает» судебную систему. Следует  согласиться с мнением Г. Н. Адреевой о том, что ограничение деятельности органов финансового контроля только контрольной деятельностью придает ей б?льшую четкость.

Важным звеном государственного финансового контроля в демократических  странах является орган контроля по линии законодательной (представительной) власти. Как ранее отмечалось, парламентская  модель государственного финансового  контроля осуществляется специальной  парламентской комиссией либо созданным  парламентом специализированным независимым  органом (как правило, таковыми являются счетные палаты при парламентах). Следует отметить, что данная модель является наиболее эффективной и  основанной на принципе разделения властей. Такая модель используется в большинстве современных демократических и экономически развитых стран (Австрии, Канаде, Королевстве Бельгия, Королевстве Нидерланды, РФ, ФРГ, Японии и др.). Например, в Канаде высшим органом государственного финансового контроля выступает Управление генерального аудитора. На первых порах генеральный аудитор являлся представителем одновременно законодательной и исполнительной власти. Однако в 1878 г. в законодательство Канады были внесены изменения, в соответствии с которыми генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и был наделен полномочиями по осуществлению от имени парламента финансового контроля над расходами правительства.

В РТ за основу организации  финансового контроля взята административная модель. Так, в 2007 г. в соответствии с  Указом Президента РТ от 10 января 2007 г. № 143 было образовано Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с  коррупцией РТ. Данный орган был  создан в целях повышения эффективности  системы борьбы против правонарушений и преступлений коррупционного характера, устранения случаев дублирования функций  и полномочий государственных органов  управления, обеспечения прозрачности и совершенствования контрольно-ревизионной  деятельности.

Правовой статус Агентства  более подробно будет рассмотрен во второй главе настоящего исследования.

Ранее было отмечено, что  состав и структура органов государственного финансового контроля определяется государственным устройством. В  зарубежных странах существуют два  основных вида органов государственного финансового контроля:

1.Централизованная система  финансового контроля (в виде  единой структуры), когда органы  государственного финансового контроля  имеют единую структуру и находятся  в прямом организационном подчинении  у высшего органа финансового  контроля государства.

2.Децентрализованная система  финансового контроля в виде  отдельно существующих региональных  контрольно-счетных палат, которые  предназначены для осуществления  контроля над бюджетными средствами  государства в его административно-территориальных  образованиях, включая муниципалитеты, и при этом не составляют  единой системы общегосударственного  финансового контроля и не  подчиняются высшему финансово-контрольному  органу государства.

Предполагается, что в  федеративных государствах применяется  практика децентрализованной системы  органов государственного финансового  контроля, а в унитарных государствах, - напротив, создаваться централизованная система органов государственного финансового контроля. Однако следует  согласиться с мнением И. Б. Лагутина о том, что наличие или отсутствие органов регионального финансового  контроля напрямую не связано с территориальным  устройством того или иного государства. Примеры организации региональных контрольно-счетных палат можно  встретить как в федеративных, так и в унитарных государствах.

В государствах бывшего соцлагеря, таких как Республика Казахстан, Республика Киргизстан, Республика Беларусь, Республика Таджикистан, существует практика применения централизованной системы органов государственного финансового контроля. В названных государствах органы государственного финансового контроля образуют единую иерархически подчиненную систему.