Международной финансовые отношения Республики Таджикистана

 

 

 

 

 

 

3.2 Принципы государственного финансового контроля.

В осуществлении государственного финансового контроля большое значение имеют принципы его организации.

Рассмотрим основные принципы организации  государственного финансового контроля.

Любая деятельность, связанная с  управлением, будь то государство, муниципальное  образование или частная организация, всегда должна базироваться на определенных основах. Принципы права - это основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни.

Следует отметить, что в основе финансового контроля как института  финансового права лежат три  основные группы принципов:

1.общеправовые принципы;

2.принципы финансового права;

.принципы общегосударственного  финансового контроля.

К общеправовым принципам относятся:

1.принцип законности;

2.принцип равенства граждан  перед законом и судом;

3.принцип разграничения законодательной,  исполнительной и судебной властей.

По мнению В. М. Родионовой, принцип  законности является одним из ключевых принципов финансового контроля. Законность - это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов, иных нормативных правовых актов всеми  государственными органами, негосударственными организациями и гражданами. В. М. Родионова подчеркивает, что субъекты контроля могут действовать только в пределах их компетенции, в рамках определенных им задач, функций и  полномочий и в соответствии с  правами и обязанностями, которыми они законодательно наделены. А. С. Емельянов  отмечает, что в сфере публичных  финансов законность - это не только «неукоснительное исполнение законов  и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными  организациями», но и соответствие самих законов уровню экономического развития страны, реальным финансовым ресурсам государства. Законность основывается на таком распределении доходов  и расходов между различными уровнями власти, которое позволяет обеспечить надлежащее исполнение всеми органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них  обязанностей и функций.

Большинство специалистов в области  финансового права рассматривают  строгое соблюдение финансовой дисциплины в качестве проявления принципа законности в сфере публичных финансов. Утверждение  о том, что только реализация охранительной  функции финансового права связана  с действием названного принципа, нельзя признать корректным. Рассматриваемый  принцип присущ праву в целом. Однако в сфере публичных финансов законность обеспечивается главным образом при помощи охранительных средств.

Принцип равенства граждан перед  законом и судом. Данный принцип  закреплен как в Конституции  РФ, так и в Конституции РТ. Так, в соответствии со ст. 17 Конституции  РТ все равны перед законом  и судом. Государство гарантирует  права и свободы каждого, независимо от его национальности, расы, пола, языка, вероисповедания, политических убеждений, образования, социального и имущественного положения. Аналогичная норма закреплена в Конституции РФ. В ч. 1 ст. 17 Конституции РФ установлено, что все равны перед законом и судом, а в ч. 2 этой статьи указано, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти также  нашел свое конституционное закрепление. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции  РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Аналогичное положение закреплено в Конституции РТ. Статья 9 Конституции РТ гласит, что государственная власть основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Следует отметить, что вышеупомянутые принципы характерны не только для  финансового права, но и для всех других отраслей права.

Н. И. Химичева к основным общеотраслевым принципам действующего российского  финансового права относит:

1.приоритет публичных задач  в правовом регулировании финансовых  отношений, сочетающихся с реализацией  частных интересов граждан;

2.социальная направленность финансово-правового  регулирования;

.федерализм и равноправие субъектов  в области финансовой деятельности  государства;

.единство финансовой политики  и денежной системы;

.самостоятельность органов местного  самоуправления в формировании  и использовании местных финансов;

.распределение функций в области  финансовой деятельности на основе  разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;

.участие граждан, общественных  организаций в финансовой деятельности  государства и органов местного  самоуправления, ее контроле;

.гласность в финансовой деятельности  государства и органов местного  самоуправления;

.принцип плановости и законности  финансовой деятельности.

Следует отметить, что применительно  к Таджикистану принцип федерализма  теряет свой смысл, так как Таджикистан  является унитарным государством. Однако остальные принципы, упомянутые Н. И. Химичевой, вполне применимы в нынешних условиях Таджикистана.

Важную роль играют принципы общегосударственного финансового контроля, так как  именно они не только устанавливают  основы для контрольной деятельности, но и выдвигают минимальные требования к структуре и организации  контрольных органов.

Основные принципы финансового  контроля сформулированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля. По своему содержанию эти принципы являются универсальными. Государства - участники ИНТОСАИ обязаны при создании, организации и деятельности высших органов финансового контроля учитывать те принципы, которые заложены в Лимской декларации.

Лимская декларация закрепила следующие принципы: 1. независимость; 2. объективность и компетентность; 3. гласность.

Наиболее существенным и значимым является принцип независимости  контроля. В основе этого принципа заложены базовые правовые основы деятельности внешнего органа контроля. К таким  основам относятся: финансовая независимость; более длительные, по сравнению с  парламентами, сроки полномочий руководителей  органов контроля; закрепление статуса  соответствующего органа контроля в  Конституции.

В свое время профессор Московского  университета И. Х. Озеров отмечал: «При ведении сколько-нибудь значительного  хозяйства, необходимо иметь хороший  контроль, тем более он необходим  в государственном хозяйстве: контроль должен быть поставлен самостоятельно, независимо, должен быть снабжен большими полномочиями». Существование государственного финансового контроля ученый видел  возможным только при условии  публичности бюджета и независимости  контроля. Академик И. И. Янжул считал, что «… независимый контроль возможен только в демократических государствах».

Как гласит ч. 1 ст. 5 Лимской Декларации руководящих принципов контроля, высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Такая независимость должна проявляется в функциональной и организационной независимости контрольного органа, которая необходима для выполнения возложенных на него задач.

Финансовая независимость предполагает утверждение отдельной строкой  в государственном бюджете расходов на содержание органа государственного финансового контроля. Большинство  государств мира заложили данный принцип  в своих законах о счетной  палате. Так, бюджет Офиса государственного аудитора Венгрии прописывается  отдельной строкой в центральном  бюджете. Офис государственного аудитора оформляет свои предложения для собственного бюджета и отчета о выполнении бюджета, которые должны быть представлены без изменения Правительством в Национальное собрание в рамках закона о центральном бюджете и его реализации. Бюджет Офиса государственного аудитора Венгрии должен быть составлен таким образом, что он не должен быть меньше суммы, изложенной в центральный бюджет за предыдущий год.

Более того, Лимская Декларация руководящих принципов контроля в ч.2 ст. 7 устанавливает, что высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение о национальном бюджете.

Немаловажное значение для осуществления  независимого государственного финансового  контроля имеет срок полномочий членов счетной палаты. В разных государствах этот срок варьируется от 5 до 12 лет. Общепринятым является то, что срок полномочий членов счетной палаты должен превышать срок полномочий членов парламента. Так, в ФРГ срок полномочий Президента и вице-президента составляет 12 лет; он заканчивается не позднее того месяца, в котором государственные  чиновники достигают предусмотренного законом предельного возраста. Президент  и вице-президент по истечении  срока их полномочий выходят на пенсию. Аналогичное положение закреплено в законе об Офисе государственного аудитора Венгрии. Согласно данному закону, срок полномочий председателя и его заместителей составляет 12 лет. В отличие от Венгрии и ФРГ, Закон о Контрольно-ревизионном управлении Японии № 73 от 1947 г.устанавливает семилетний срок для комиссаров.

Бесспорным является тот факт, что  конституционное закрепление правового  статуса счетной палаты гарантирует  ее независимость. Если обратиться к  той же Лимской Декларации руководящих принципов контроля, то в ч. 3 ст. 5 устанавливается, что учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом.

Исследуя правовую природу конституционного регулирования государственных  органов финансового контроля, Г. Н. Андреева отмечает, что такой объем  определяется рядом факторов: историческим опытом, традициями, особенностями  решаемых данной страной проблем, интересами политической элиты и др.

В некоторых конституциях посвящается  всего одна краткая статья органу государственного финансового контроля. В других странах органу государственного финансового контроля посвящается ряд статей. В третьих странах в конституции государственному органу финансового контроля посвящается целый раздел или глава, где детально регулируется правовой статус данного органа.

Развивая идею независимости высшего  контрольного органа, Лимская декларация устанавливает, что независимость такого органа неразрывно связана с независимостью его членов. В качестве членов выступают лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, - т. е. это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов.

Особое внимание заслуживает ч. 2 ст. 6 названной Декларации, которая  гласит, что независимость членов высшего контрольного органа также  должна быть гарантирована Конституцией. В частности, процедура их отзыва, которая также должна определяться Конституцией, не должна наносить ущерб  их независимости.

Следует обратить внимание на то, что  принцип независимости контроля разными исследователями интерпретируется по-разному, что и приводит к смешению понятий «аудит» и «контроль».

В научной литературе по финансовому  праву можно встретить точку  зрения на аудит как на вид государственного финансового контроля. Примером этого  является классификация государственного финансового контроля, предлагаемая Д. А. Смирновым. Он в зависимости от видов, органов осуществляющих государственный финансовый контроль, делит финансовый контроль на: 1) контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти; 2) контроль со стороны Президента РФ; 3) контроль со стороны исполнительных органов власти общей компетенции; 4) контроль со стороны финансово-кредитных органов; 5) ведомственный (внутриведомственный) контроль, включая внутренний финансовый аудит; 6) внутрихозяйственный (внутренний контроль). Хотя самим автором отмечается, что аудиторский контроль осуществляется на основе предпринимательской деятельности.

В свою очередь А. А. Ялбулганов отмечает, что ряд исследователей при рассмотрении финансово-правовой проблематики необоснованно относят к предмету правового регулирования финансового права общественные отношения, регулируемые иными отраслями права (например, административным или предпринимательским правом). Он отмечает, что аудиторская деятельность является предпринимательской деятельностью, а аудиторские проверки и обязательный аудит не регулируются финансовым законодательством и не входят в предмет правового регулирования финансового права. В обосновании своей позиции А. А. Ялбулганов указывает, что аудиторы, которые проводят такую проверку, всего лишь реализуют свои коммерческие интересы. Он также отмечает, что в этих отношениях аудиторские организации выступают стороной в договоре по оказанию аудиторских услуг, а другая сторона вольна принять ее финансовые условия или отказаться от них.

Проводя различие между аудитом  и контролем, Д. Л. Комягин указывает  на их особенности. Во-первых, аудиторская  проверка, в отличие от контрольных  мероприятий (проверок, ревизий), не требует  применения мер ответственности  для ее реализации. Во-вторых, целью  контроля является проверка правомерности, в том числе целевого характера  использования средств бюджета. Цель аудита - оценка состояния, выявление  рисков, понижающих надежность выполнения функций, в результате чего появляются не имеющие обязательного характера  рекомендации. В-третьих, аудит и  контроль различаются по оформлению результатов проверки. По результатам  проведенной проверки составляется акт. В акте проведенной проверки фиксируются выявленные факты, и  акт подписывается на месте проверяющим и проверяемой стороной. Характерной чертой реализации мероприятий финансового контроля является то, что по результатам проверки при наличии нарушений рассматривается вопрос о применении карательных мер ответственности (дисциплинарного взыскания, наложения штрафа, передачи дела в правоохранительные органы). По результатам аудиторской проверки составляется «аудиторское заключение». По своей правовой природе аудиторское заключение имеет рекомендательный характер. Аудиторское заключение является более «мягким» документом, не требует обязательной реализации, т. е. оформления дополнительного представления, постановления или предписания.