Международной финансовые отношения Республики Таджикистана

Цель Стратегии состоит  в определении более детальной  программы реформирования УГФ. Документ содержит многочисленную программу  институциональных реформ сферы  УГФ.

Одной из задач, стоящих перед  реализаторами Стратегии, является улучшение системы «сдержек и противовесов». Любая система УГФ включает систему «сдержек и противовесов», необходимую для баланса бюджетных полномочий исполнительной ветви власти. После того, как будет обеспечено надлежащее функционирование базовых элементов системы УГФ, Правительство РТ должно обеспечить создание соответствующей системы «сдержек и противовесов». В ходе создания такой системы будут решаться вопросы формирования систем внешнего и внутреннего аудита и полномочий Парламента РТ.

В соответствии с вышеназванной  Стратегией УГФ в первом полугодии 2012 г. планируется образовать независимый  орган внешнего аудита - Счетную  палату Республики Таджикистан. Данный орган будет выполнять функции  высшего органа аудита (контроля - прим. А. Н.) РТ, а к 2014 г. Парламент РТ будет  рассматривать отчет об исполнении государственного бюджета на основе заключения высшего органа аудита.

Правовой предпосылкой для  образования Счетной палаты РТ является подписанный Президентом РТ Закон  РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» от 28 июня 2011 г. № 749. Названный закон  регулирует вопросы, связанные с  правовым статусом, полномочиями, организационной  структурой, задачами, правами и  обязательствами Счетной палаты.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона Счетная палата является высшим органом финансового контроля РТ, который проводит независимый внешний  аудит по оценке исполнения государственного бюджета и готовит предложения  по ее усовершенствованию. Полномочия Счетной палаты по проведению независимого внешнего аудита распространяются на все ветви государственной власти РТ. Счетная палата не обладает исполнительными, законодательными, правоохранительными  полномочиями, а строит свою деятельность на основе Конституции РТ, Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» и иных законодательных актов  РТ.

Счетная палата проводит проверки с целью предоставления объективной  информации Президенту РТ и нижней палате Парламента РТ для оказания содействия в контроле за использованием Правительством РТ полученных и израсходованных им средств государственного бюджета и надлежащего управления государственными ресурсами.

Следует отметить, что предварительный  контроль, проводимый Счетной палатой, будет проявляться в представлении  ею заключения о проекте государственного бюджета и его исполнении. Это  позволит снизить риск незаконного  использования государственных  финансов, выявить допущенные нарушения  и устранить их негативные последствия. Как отмечается в Лимской декларации руководящих принципов контроля, эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными какому-либо субъекту денежными и материальными средствами. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли.

Авторы Закона РТ «О Счетной  палате Республики Таджикистан» отмечают, что при подготовке закона ими  был изучен опыт ФРГ, и некоторые  пункты закона были заимствованы из опыта  этой страны. Так, например, было заимствовано положение о том, что председатель, заместитель председателя и главные  аудиторы обладают правом неприкосновенности. Они не могут быть без согласия назначившего их органа арестованы, задержаны, подвергнуты приводу, обыску, за исключением  случаев задержания их на месте совершения преступления. Председатель, заместитель  председателя и члены Счетной  палаты также не могут быть подвергнуты  личному обыску (досмотру), за исключением  случаев, когда эти действия предусмотрены  законом для обеспечения безопасности других людей. Однако авторы Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» не учли, что правовой статус Счетной  палаты ФРГ закреплен в Основном законе ФРГ (Конституции) и члены  Федеральной счетной палаты обладают судейской независимостью.

Отмечается, что при разработки Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» также были заимствованы положения Лимской декларации руководящих принципов контроля. Например, в основу деятельности Счетной палаты РТ были заложены такие принципы, как независимость, объективность и компетентность, а также гласность. Названные принципы нашли свое законодательное закрепление в Законе РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» в виде принципов:

законности;

самостоятельности;

объективности, достоверности  и честности;

гласности в той мере, в какой это не противоречит требованиям  законодательства РТ;

соблюдения профессиональных стандартов;

соблюдения принципа коллегиальности.

Трудно согласиться с  авторами Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» в том, что  при разработке закона ими были учтены положения Лимской декларации. Этот международный акт устанавливает, что основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией, и лишь детали могут быть установлены законом (ч. 1 ст. 18). Правовой же статус Счетной палаты РТ, также как и правовой статус Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ закреплены в обычном законе.

Нами было отмечено, что  в случае возникновения противоречий между конституционным и обычным  законом действуют нормы конституционного закона. Например, правовой статус органов  прокуратуры РТ закреплен в Конституционном  законе РТ от 25 июля 2005 г. № 107 «Об органах  Прокуратуры Республики Таджикистан». В соответствии с названным конституционным законом органы прокуратуры осуществляют надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами РТ, местными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля (выделено - А. Н.), банками, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями, политическими партиями и иными объединениями, независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, их должностными лицами, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых ими. Следовательно, сотрудники прокуратуры могут осуществлять надзор над деятельностью Счетной палаты РТ, хотя независимость последней гарантирована законом.

Для того чтобы Счетная  палата РТ осуществляла независимый  государственный финансовый контроль, ее правовой статус следовало бы закрепить  в Конституции РТ, а также принять  отдельный конституционный закон  о Счетной палате РТ.

Председатель и заместитель  председателя Счетной палаты назначаются  на должность по представлению Президента РТ нижней палатой Парламента сроком на семь лет.

В качестве гаранта независимости деятельности членов Счетной палаты выступает порядок приостановления и прекращения деятельности ее членов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» полномочия председателя и заместителя председателя Счетной палаты приостанавливаются при наличии одного из следующих оснований:

признан безвестно отсутствующими в установленном законом порядке;

не способен по состоянию здоровья длительное время выполнять свои обязанности;

- зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты представительных органов государственной власти.

Решение о приостановлении  полномочий председателя и заместителя  председателя принимается Президентом  РТ. Однако, на наш взгляд, следует  передать это право нижней палате Парламента, так как основным заказчиком и пользователем услуг Счетной  палаты выступает именно Парламент.

Вызывает интерес положение  ч. 6 ст. 8 Закона РТ «О Счетной палате». Так, размер должностных окладов, а  также условия и порядок выплаты  заработной платы председателю, заместителю  и главным аудиторам Счетной  палаты устанавливаются Президентом  РТ. На наш взгляд, содержание данной нормы влияет на независимость деятельности Счетной палаты, что приводит к  необъективности осуществления  контрольных полномочий членами  Счетной палаты. Предпочтительным является установления размера должностных  окладов членов Счетной палаты со стороны органа, назначивших их.

Основной формой деятельности Счетной палаты являются аудиторские  проверки. Целью проводимых Счетной  палатой аудиторских проверок является оценка соответствия использования  бюджетных и других государственных  ресурсов законодательству РТ о государственном  бюджете и иным нормативным правовым актам РТ; экономности приобретения и эффективности использования  государственных ресурсов для достижения целей, намеченных в государственном  бюджете, а также в целях результативности расходования бюджетных средств.

По результатам аудиторской  проверки составляется акт проверки, который подписывается руководителем  проверяемой организации. В случае несогласия руководителя организации  с результатами проверки и отказа от подписания акта проверки главный  аудитор, который ответственен за проведение проверки, с участием комиссии составляет акт и подписывает его. Руководитель организации должен в письменной форме обосновать свой отказ от подписания акта.

По своей правовой природе  акт проверки имеет рекомендательный характер. Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин отмечает, что необходимо предоставить Счетной палате право налагать административные штрафы. Он полагает, что данный механизм в свое время доказал свою эффективность, в том числе и для профилактики финансовых нарушений.

Если сотрудник Агентства  по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ по результатам  проведенной ревизии и проверки обнаружит факт совершения преступления, то он правомочен возбудить уголовное  дело. В свою очередь, главный аудитор  Счетной палаты в случае выявления  фактов присвоения, расточительства, хищений  и недостач государственных средств  направляет материалы проверки в  соответствующие правоохранительные органы.

Ранее нами было отмечено, что  в соответствии со ст. 4 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», в целях  государственного финансового контроля Президентом РТ создается орган, который является основным органом  государственного финансового контроля в РТ и подотчетен Президенту РТ. Таким образом, по законодательству РТ на сегодняшний день существуют два высших органа финансового контроля - Агентство по государственному финансовому  контролю и борьбе с коррупцией РТ и Счетная палата РТ. Данные органы обладают идентичными функциями  по контролю над расходованием бюджетных  средств, которое приводит к дублированию функций. Для государственного бюджета  РТ содержание двух органов, которые  выполняют одну и ту же функцию, является ущербной.

Если рассматривать перспективы  развития системы органов государственного финансового контроля, то нельзя обойти стороной вопрос образования местных  контрольных органов. Ранее было отмечено, что в зарубежных странах  практикуется образование местных  финансово-контрольных органов, которые  не находятся в прямом подчинении главному органу государственного финансового  контроля. Это позволяет более  эффективно осуществлять контроль над  расходованием финансовых ресурсов исполнительными органами государственной  власти на местном уровне. Правительству  РТ необходимо учесть существующий зарубежный опыт по организации государственного финансового контроля на местном  уровне.

Учитывая современные  экономические реалии и финансовое состояние Таджикистана, Правительству  РТ необходимо реформировать ныне существующую систему органов государственного финансового контроля. На наш взгляд, Агентство по государственному финансовому  контролю и борьбе с коррупцией РТ следует упразднить. Контрольные  полномочия в сфере государственных  финансов передать Счетной палате РТ, а полномочия по борьбе с коррупцией - соответствующим правоохранительным органам (прокуратуре, Министерству внутренних дел). Это позволит повысить эффективность  осуществления государственного финансового  контроля над правопорядком в  бюджетной сфере, а также сократить  издержки государственного бюджета  на содержание дополнительного государственного органа.

Наше видение будущей  системы органов государственного финансового контроля приведено  в схеме 3.

Схема 3

О важности осуществления  независимого государственного финансового  контроля говорит тот факт, что  на международном уровне существует специальный орган - Международная  организация высших органов финансового  контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI), которая объединяет высшие органы финансового контроля в странах ООН. ИНТОСАИ основана в 1953 г. Ее членами являются более 180 национальных высших органов финансового контроля.

Необходимо отметить, что  в рамках ЕврАзЭС в настоящее время проводится работа по гармонизации национальных законодательств о финансовом контроле в целях построения эффективного интеграционного взаимодействия государств - членов данного Сообщества. Так, в рамках ЕврАзЭС действует Межпарламентская Ассамблея, в структуре которой образована Постоянная комиссия по экономической политике. В 2008 г. в результате деятельности данной комиссии был осуществлен сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС о финансовом контроле.

В документе отмечается, что нормативно-правовое обеспечение  финансового контроля на данный момент нельзя назвать системным ни в  одном государстве Сообщества. Эта  сфера регулируется нормативными документами  разного уровня - законами, указами  главы государства (Президента) и  правительства, действует множество  ведомственных нормативных актов.

На наш взгляд, проведенный  сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС о финансовом контроле является обзорным (поверхностным). Авторы исследования не углублялись в изучение существующих пробелов в законодательстве о государственном финансовом контроле государств - членов Сообщества.

Также в рамках СНГ действует  Совет руководителей высших органов  финансового контроля государств - участников СНГ. В 2009 г. по итогам IX сессии данного органа был образован  Секретариат, который является постоянно  действующим рабочим органом  Совета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключения

В результате проведенного исследования можно сделать следующие общие  научно-теоретические выводы:

. На сегодняшний день существует  дифференцированный подход к  определению понятия государственного  финансового контроля, что позволяет  продолжить дискуссию в этом  направлении. Наличие различных трактовок дефиниции государственного финансового контроля на страницах юридической и экономической литературы свидетельствует о том, что процесс его становления еще не окончен. Несмотря на это, можно выделить основные признаки государственного финансового контроля: а) деятельность, осуществляемая с применением специфических организационных форм и методов; б) осуществляется государственными органами; в) деятельность регламентирована нормами права; г) направлена на соблюдение финансовой дисциплины;