3) То, что формы устройства,
детей оставшихся без попечения
родителей, в значительной степени
не соответствуют предъявляемым
к ним сегодня требованиям
- очевидно. Однако поиск новых
форм и методов устройства, а
также новых педагогических моделей,
в значительной мере сдерживается
благодаря жесткости правовых
конструкций, установленных Семейным
кодексом РФ. Действительно, Семейным
кодексом РФ, разработанным и
принятым относительно недавно,
наряду с традиционными формами
устройства детей, оставшихся
без попечения родителей (усыновление,
передача под опеку и устройство
в воспитательное учреждение), предусматривается
такая форма устройства, как передача
в приемную семью. Однако указанные
правовые конструкции не рассчитаны
на такие формы устройства, как
передача под патронатное воспитание,
установление социального патроната
и устройство в негосударственный
детский дом.
Излишним является также
указание на то, что законодательство,
регулирующее оказание помощи (выплату
пособий), также было разработано
в расчете на традиционные формы
устройства и не может быть применено
(или может не применяться) к новым
формам устройства. Таким образом, необходимо
внести соответствующие изменения
в Семейный кодекс РФ, которые бы
обеспечивали большую гибкость применительно
к формам устройства детей, оставшихся
без попечения родителей, четко
закрепляли бы ведущую роль органов
опеки и попечительства в вопросе
контроля за соблюдением прав и законных
интересов таких детей, а также
в соответствующие федеральные
и региональные нормативные акты,
регулирующие оказание финансовой и
иной помощи лицам, осуществляющим содержание
и воспитание таких детей.
4) Следует также отметить
назревшую необходимость проведения
институциональной реформы государственных
органов, в компетенцию которых
входит осуществление защиты
прав детей, оставшихся без
попечения родителей, и регулирование
деятельности различных учреждений,
осуществляющих воспитание и
содержание таких детей. Как
мы уже отмечали, первостепенную
роль в деле защиты прав
детей, оставшихся без родительского
попечения, должны играть органы
опеки и попечительства (органы
местного самоуправления), они должны
принимать те или иные решения
относительно обращения в суд,
назначения опекуна, устройства
ребенка в воспитательное учреждение
или передачу в приемную семью
или под патронатное воспитание.
Однако все вышесказанное ни
в коей мере не означает, что
все иные государственные органы
могут устраниться от решения
указанных задач. Принципиальное
распределение сфер регулирования
между Министерством образования,
Министерством здравоохранения
и Министерством труда и социального
развития сложилось в значительной
степени исторически и не вызывает
особых возражений. Однако в системе
государственных учреждений все
еще присутствуют элементы своеобразного
местничества, когда министерства
предпочитают не координировать
свою политику, а единолично управлять
и контролировать подведомственные
им учреждения.
Таким образом, можно считать,
что имеется настоятельная необходимость
системной перестройки указанных ведомств
для повышения эффективности их контрольных
функций с тем, чтобы они соответствовали
тому высокому уровню, который общество
предъявляет к ним сегодня. Неадекватность
контрольных функций российских ведомств,
разработанных в рамках командно-административной
системы и для ее нужд, сегодня очевидна,
многочисленные скандалы, связанные со
злоупотреблениями (и даже преступлениями)
в отношении воспитанников, наглядно это
продемонстрировали.
Необходимо разработать
и согласовать межведомственную
систему контроля, когда-то или иное
учреждение в процессе своей деятельности
находится под согласованным
контролем нескольких ведомств, независимо
от своей ведомственной принадлежности.
Причем необходимо, чтобы контроль
за функционированием таких учреждений
не был чересчур обременяющим и в
то же время обеспечивал эффективное
предотвращение злоупотреблений (особенно,
что касается целевого использования
бюджетных средств).
5) Несмотря на значительные
успехи в сфере реформирования
экономики, российскому обществу
предстоит пройти еще долгий
путь для построения гражданского
общества. Одной из «лакмусовых
бумажек», которая четко выявляет
отношение российской бюрократии
к идее построения гражданского
общества, является нежелание в
той или иной форме привлекать
к сотрудничеству общественные
организации и иные негосударственные
образования. Такое нежелание
конечно можно объяснить естественным
недоверием, которое сформировалось
у чиновников в первые годы
приватизации, когда псевдо-общественные
организации использовались для
весьма сомнительных операций, связанных
с передачей им государственной
собственности, предоставления налоговых
и иных льгот. Также, по мнению
чиновников, негосударственную организацию
очень сложно привлечь к ответственности
за нарушение ею взятых на себя обязательств.
Среди прочих мотивов, которыми руководствуется
государственный аппарат, крайне неохотно
идущий на сотрудничество с негосударственными
структурами в деле охраны общественных
интересов, является нежелание чиновников
(особенно некомпетентных) ни в малейшей
мере ставить свою деятельность под контроль
общества и неспособность организовать
равноправное сотрудничество с негосударственным
сектором (в отношениях, к которым неприменимы
директивные методы управления).
Особенно четко указанная
тенденция прослеживается применительно
к попыткам интеграции негосударственных
воспитательных учреждений в общую
систему учреждений, осуществляющих
содержание и воспитание детей, оставшихся
без попечения родителей, или
детей, находящихся в трудной
жизненной ситуации.
Так, несмотря на то, что Федеральным
законом «Об основах социального
обслуживания населения в РФ»
прямо предусмотрено создание «социальных
служб иных (кроме государственной
и муниципальной) форм собственности»,
Министерство труда и социального
развития РФ воздерживается от разработки
и принятия подзаконных актов, которыми
бы устанавливался порядок получения
лицензий на осуществление соответствующей
деятельности (учреждения государственного
сектора освобождены от обязательного
лицензирования).
Министерство образования,
которому в силу исторически сложившихся
условий принадлежала ведущая роль
в регулировании деятельности детских
домов (которые, как правило, одновременно
выступали и как образовательные
учреждения), приняло «Положение о
порядке лицензирования образовательных
учреждений», которым предусматривается
возможность предоставления лицензии
для осуществления «образовательной
деятельности» негосударственным
учреждениям. Однако все нормативные
акты этого ведомства разрабатываются
в расчете на учреждение, в первую
очередь предоставляющее услуги
по образованию, и не учитывают специфику
немногочисленных негосударственных
детских домов, для которых реализация
образовательных программ зачастую
является непозволительной роскошью.
Что делает положение негосударственных
учреждений очень непрочным, они
в любой момент могут быть лишены
лицензии на осуществление соответствующей
деятельности.
Следует также указать
на то, что непрочность правового
положения негосударственных воспитательных
учреждений приводит к тому, что
очень часто они становятся жертвами
чиновничьего произвола, который в
основном выражается в той или
иной форме нарушения имущественных
прав таких учреждений (например, заключение
государственным органом договора
об аренде объекта недвижимости с
условием проведения ремонта этого
объекта за счет арендатора с последующим
расторжением договора аренды по завершении
ремонта).
6) Отдельного упоминания
заслуживает существующий в законодательстве
(Семейном кодексе) пробел относительно
правовых оснований передачи
органами опеки и попечительства
детей в негосударственное воспитательное
учреждение. Сформировавшаяся за
предыдущий период система предполагала
устройство органом опеки и
попечительства ребенка, оставшегося
без попечения родителей, в
государственное воспитательное
учреждение, руководителю которого
передавались также все права
и обязанности, связанные с
защитой его прав (соответственно,
и ответственность). Как уже было
указано, сложившаяся ситуация требует:
а) предоставления органам
опеки и попечительства дополнительных
полномочий, связанных с защитой
прав и интересов ребенка, осуществления
контроля за его содержанием и
воспитанием и т.п.;
б) осуществления контроля
за соблюдением прав и законных интересов
ребенка на мониторинговой (постоянной)
основе;
в) законодательного урегулирования
проблем, связанных с созданием
правовой основы «делегирования» отдельных
прав и полномочий, связанных с
защитой прав и интересов ребенка,
воспитательному учреждению (как
государственному, так и негосударственному)
либо физическому лицу, осуществляющему
функции патронатного воспитателя
(приемного родителя или иного
лица, в зависимости от формы устройства).
7) К сожалению, успешно
справившись с задачей искоренения
всех и всяческих необоснованных
налоговых льгот, законодатель
в ряде случаев отказался от налогового
стимулирования тех или иных видов общественно-полезной
деятельности, а в иных случаях из-за недостатков
юридической техники крайне неудачно
сформулировал свою позицию в указанном
плане. Также поиск новых форм и моделей
устройства детей и связанные с ним вопросы
финансового обеспечения воспитанников,
выплаты пособий и оплаты труда воспитателей
ставят на повестку дня новые вопросы
концептуального плана относительно налогообложения
указанных выплат, определения их адресатов,
обеспечения необходимых стимулов. К сожалению,
налоговое законодательство РФ пока не
в состоянии соответствовать достаточно
высоким требованиям, которые предъявляются
к нему в процессе поиска оптимальных
моделей содержания и воспитания детей,
оставшихся без попечения родителей.
ГЛАВА
II Органы, содействующие защите прав
и интересов детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения и их
обязанности
Комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав
1. Комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав, образуемые органами
местного самоуправления, в пределах своей
компетенции обеспечивают:
1) осуществление мер по
защите и восстановлению прав
и законных интересов несовершеннолетних,
выявлению и устранению причин
и условий, способствующих безнадзорности,
беспризорности, правонарушениям и
антиобщественным действиям несовершеннолетних;
2) организацию контроля
за условиями воспитания, обучения,
содержания несовершеннолетних, а
также за обращением с несовершеннолетними
в учреждениях системы профилактики
безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних;
3) осуществление мер, предусмотренных
законодательством Российской Федерации
и законодательством субъектов
Российской Федерации, по координации
деятельности органов и учреждений
системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних;
5) рассмотрение представлений
органа управления образовательного
учреждения об исключении несовершеннолетних,
не получивших основного общего
образования, из образовательного
учреждения и по другим вопросам
их обучения в случаях, предусмотренных
Законом Российской Федерации
«Об образовании»;
6) оказание помощи в
трудовом и бытовом устройстве
несовершеннолетних, освобожденных
из учреждений уголовно-исполнительной
системы либо вернувшихся из
специальных учебно-воспитательных
учреждений, содействие в определении
форм устройства других несовершеннолетних,
нуждающихся в помощи государства,
а также осуществление иных
функций по социальной реабилитации
несовершеннолетних, которые предусмотрены
законодательством Российской Федерации
и законодательством субъектов Российской
Федерации [6].
Органы управления
социальной защитой населения и
учреждения социального обслуживания
1. Органы управления социальной
защитой населения в пределах своей компетенции:
1) осуществляют меры по
профилактике безнадзорности несовершеннолетних
и организуют индивидуальную
профилактическую работу в отношении
безнадзорных и беспризорных
несовершеннолетних, их родителей
или законных представителей, не
исполняющих своих обязанностей
по воспитанию, содержанию несовершеннолетних
и (или) отрицательно влияющих
на их поведение либо жестоко
обращающихся с ними;
2) контролируют деятельность
специализированных учреждений
для несовершеннолетних, нуждающихся
в социальной реабилитации, иных
учреждений и служб, предоставляющих
социальные услуги несовершеннолетним
и их семьям, а также осуществляют
меры по развитию сети указанных
учреждений;
3) внедряют в деятельность
учреждений и служб, предоставляющих
социальные услуги несовершеннолетним
и их семьям, современные методики
и технологии социальной реабилитации.
2. Учреждения социального обслуживания,
к которым относятся территориальные
центры социальной помощи семье и детям,
центры психолого-педагогической помощи
населению, центры экстренной психологической
помощи и иные учреждения социального
обслуживания, в соответствии с уставами
указанных учреждений или положениями
о них: