Социальное обслуживание детей сирот и детей,оставшихся без попечения родителей на территории Российской Федераций

По данным администрации  Тюменской области по состоянию  на 1 января 2010 года на учете в органах опеки и попечительства находится 8255 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Органами управления образованием и социальными педагогами учреждений образования осуществляется комплексная  работа с родителями и детьми в  целях возвращения детей в родные семьи (за период с 2010 года возвращено в семью 5200 детей); производится подбор лиц для осуществления функций опекунов и попечителей, усыновителей, приемных родителей; осуществляется контроль за проживанием детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан; оказывается помощь лицам, заменяющим родителей, в воспитании, обучении и организации летнего отдыха детей. По состоянию на 1 января 2009 года под опекой находится 3556 детей, в семьях усыновителей – 1741, в приемных семьях – 19 детей. Осуществляется защита прав и интересов детей в судебном порядке (за период с 1997 года – в отношении 5400 детей) [18].

В целом, очевидно, что проблемы, связанные с положением детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, требуют для их разрешения целенаправленных, скоординированных  усилий государственных и общественных институтов. И, хотелось бы напомнить, что главной целью исследования является выработка предложений  и необходимых мер по решению  существующих проблем и улучшению  ситуации, а также закрепление  их.

1.3. Основные направления реформирования  законодательства РФ в сфере  защиты прав детей-сирот и детей,  оставшихся без попечения родителей

Как это ни парадоксально, проблема беспризорности и социального  сиротства на фоне постоянно снижающегося в целом по стране уровня рождаемости  приобрела в Российской Федерации  угрожающие масштабы и была обозначена среди первоочередных задач общефедерального уровня. Снижение уровня жизни населения, локальные конфликты и связанные  с ними интенсивные миграционные процессы, деградация системы учреждений социальной защиты, начального и среднего образования, хроническое недофинансирование социальной сферы на протяжении целого ряда лет не могли пройти бесследно  для российского общества. Однако реальные масштабы проблемы сиротства и беспризорности превзошли даже некоторые пессимистические оценки, в то время как реальные результаты предпринимаемых как на федеральном, так и на региональном уровне усилий можно охарактеризовать как более чем скромные.

Среди факторов, которые  оказывают существенное негативное воздействие на сложившуюся ситуацию и подрывают усилия, предпринимаемые  государством и обществом для  разрешения указанной проблемы, необходимо указать следующие:

1. Тот факт, что вопросы  «воспитания, образования, здравоохранения,  защиты семьи, материнства, отцовства  и детства, социальной защиты (включая социальное обеспечение)»  отнесены к совместному ведению  Российской Федерации и ее  субъектов (пп. «е» и «ж» п.1 ст.72 Конституции РФ и пп. «д»  и «е» п.1 ст.2 Федеративного Договора  «О разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными  органами государственной власти  Российской Федерации и органами  власти суверенных республик  в составе Российской Федерации»). Такой подход в принципе отвечает  мировой практике распределения  властных полномочий в федеративных  государствах. Однако в российском  контексте это означает, что федеральная  власть, в силу ограниченности  своих полномочий, не в состоянии  выработать соответствующие политические  и правовые меры, которые бы  обеспечивали комплексное решение  проблемы безнадзорности и сиротства [2]. С другой стороны, отсутствие эффективных механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами, а также на межрегиональном уровне, вкупе с низким уровнем правового обеспечения решений региональных органов власти привели к тому, что в сфере борьбы с безнадзорностью и сиротством отсутствует целостная скоординированная политика на региональном и федеральном уровне, а многие региональные инициативы оказываются нежизнеспособными и дают скорее негативный, чем позитивный эффект.

2. В соответствии со  ст. 34 Гражданского кодекса РФ  функции органов опеки и попечительства  возложены на органы местного  самоуправления. Такой подход является  общепринятым, поскольку считается,  что органы местного самоуправления находятся «ближе всего» к рядовым гражданам и способны наиболее оперативно и эффективно разрешать задачи такого уровня. Однако именно органы местного самоуправления в силу объективно присущей им консервативности подходов и инерционности мышления труднее всего поддаются реформированию. Подавляющее большинство органов местного самоуправления все еще несут на себе отпечаток советской системы, для которой были характерны следующие черты:

- «самоуправление» носило  в значительной степени номинальный  характер;

- властные функции были  жестко централизованными, проявление  инициативы не поощрялось;

- местные бюджеты формировались  в значительной мере за счет  дотаций, получаемых из центра.

В сложившейся ситуации органы местного самоуправления оказались  неготовыми принимать на себя больший  объем полномочий и ответственности, чем санкционирование лишения родителей  их родительских прав с последующей  передачей детей (и связанной  с ними ответственности) в систему  государственных воспитательных учреждений.

3. Еще одним фактором, крайне негативно влияющим на  положение, складывающееся относительно  борьбы с безнадзорностью и  сиротством, является традиционная  низкая культура взаимодействия  между различными ведомствами  практически на всех уровнях.  Среди ведомств, так или иначе  принимающих участие в реализации  государственной политики в указанной  сфере, следует отметить Министерство  образования РФ (в чьем ведении  находятся детские дома интернатного  типа, на которые приходится львиная  доля устроенных детей), Министерство  труда и социального развития  РФ (в чьем ведении находятся  приюты и специализированные  учреждения для детей с психическими  и физическими отклонениями), Министерство  здравоохранения РФ (в чьем ведении  находятся дома ребенка). Взаимодействие  между указанными ведомствами  организовано крайне плохо, и  проведение единой комплексной  государственной политики представляется  неразрешимой задачей. Вызывает  также некоторые опасения усиливающаяся тенденция вмешательства в эту сферу таких специфических органов, как Министерство внутренних дел РФ и Министерство обороны РФ. Причем тревогу вызывает не столько принципиальная возможность создания специализированных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой правовой базы и четкой концепции места и роли таких учреждений в системе этих ведомств, системы контроля за их деятельностью, процедур отбора воспитанников и определения их дальнейшей судьбы.

4. Наряду с имеющими  место различными экспериментами, организационно- правовое обеспечение  которых оставляет желать лучшего  (что весьма приближает их к  авантюрам), следует указать на  преобладание консервативных подходов  в системе государственных воспитательных  учреждений. Разработанная в первые  годы советской власти и прошедшая  испытание в годы Великой Отечественной  войны система государственных  воспитательных учреждений была  рассчитана на поддержание государством  минимальных стандартов жизнеобеспечения  для круглых сирот в условиях  глобальных потрясений, когда вопросы  сохранения семьи, помощи родителям,  индивидуального подхода к потребностям  каждого ребенка не ставились.  К сожалению, поиску новых форм  и методов работы в системе  государственных воспитательных  учреждений не уделяется должного  внимания. Правилом является помещение  детей в детские дома интернатного  типа, руководители которых автоматически  получают весь объем прав государственного  опекуна и всю связанную с  этим ответственность. Процент  последующего устройства этих  детей в семьи (приемные семьи,  передачу под опеку, усыновление)  крайне невысок. Выпускники таких  детских домов испытывают значительные  трудности при последующих попытках  интегрироваться в общество.

5. Необходимо также указать  на отсутствие практики взаимодействия  государственных органов и учреждений  с общественными организациями.  Государственные органы в подавляющем  большинстве случаев отказываются  от использования частной или  общественной энергии или инициативы, которые могли бы принести значительную пользу обществу. Так, большинство общественных организаций, занимающихся защитой прав и интересов детей, не встречают понимания и поддержки у органов опеки и попечительства, негосударственным детским домам приходится функционировать на полулегальных основаниях, под постоянной угрозой закрытия, нередки случаи откровенного чиновничьего произвола в отношении негосударственных организаций.

Для того, чтобы переломить ситуацию и добиться значительных позитивных результатов, потребуются сильная  политическая воля, комплексный (ориентированный  в первую очередь на интересы ребенка) подход и надлежащее правовое обеспечение  предпринимаемых шагов. Исходя из опыта, полученного в процессе работы проекта  ТАСИС «Партнерство в Российской Федерации», а также используя  многочисленный опыт и наработки можно сформулировать некоторые рекомендации относительно разработки государственной политики в указанной сфере и правовых актов для ее реализации.

1). Длительный кризис, который  переживают российская экономика  и общество, не могли не сказаться  на положении российской семьи.  Падение уровня жизни, девальвация  моральных ценностей, повышение  уровня агрессивности в обществе  увеличивают частоту и остроту  внутренних кризисов в семьях, преодолеть которые самостоятельно  они зачастую оказываются не  в силах. Все это поставило  на повестку дня вопрос о  создании системы ранней помощи  семье, когда ее еще можно  спасти.

Однако, с одной стороны, в существующей системе социальных служб отсутствует служба, которая  могла бы взять на себя осуществление  подобных функций, с другой стороны, одним из главных правовых принципов  семейного (и не только семейного) законодательства является принцип охраны права на частную жизнь и недопустимости вмешательства в дела семьи до тех пор, пока не возникла реальная угроза жизни и здоровью ее членов.

Создание и эффективность  деятельности соответствующей службы будет напрямую зависеть от разработки надлежащих правовых оснований для  ее деятельности: установление объективных критериев для осуществления вмешательства на ранних этапах. Нельзя не согласиться с разработчиками «Новой модели организации работы органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми», что именно уровень органов местного самоуправления или учреждения, подотчетного органам местного самоуправления, является наиболее походящей моделью для функционирования такой службы [3].

2). К сожалению, одной  из необходимых предпосылок достижения  действенных результатов в борьбе  с безнадзорностью и сиротством  является качественное изменение  места и роли органов местного  самоуправления в системе органов,  осуществляющих контроль  за соблюдением прав и интересов детей. Это, в свою очередь, потребует наделения органов опеки и попечительства (в рамках органов местного самоуправления) новыми полномочиями и функциями, которые бы соответствовали ведущей (главенствующей) позиции, которую органы опеки и попечительства должны занять в системе органов, так или иначе вовлеченных в борьбу с сиротством. Именно на уровне органов опеки и попечительства должен быть организован эффективный контроль за соблюдением прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, надзор за деятельностью учреждений, в которые были устроены такие дети, мониторинг условий их содержания (независимо от форм устройства), разработан специальный инструментарий, предусматривающий быстрое и эффективное пресечение нарушений прав воспитанников. Все вышеперечисленное потребует:

- разработки и принятия  ряда согласованных между собой  нормативных актов, устанавливающих  правовые основы деятельности  органов местного самоуправления  как на федеральном (федеральные  законы), так и на региональном  уровне (законы субъектов федерации);

- создание необходимой  материально-финансовой базы, которая  бы обеспечивала адекватное финансовое  обеспечение эффективного выполнения  органами местного самоуправления  возложенных на них функций.  Что потребует, с одной стороны,  пересмотра долей налоговых поступлений,  направляемых в федеральный, региональные и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и (без чего не обойтись) упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;

- интенсивных политических  усилий с целью переломить  инертность и консерватизм органов  местного самоуправления, их нежелание  брать на себя дополнительные  функции и, соответственно, возлагать  на себя дополнительную ответственность.

Реализация указанных  задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных  органов власти, и, возможно, целесообразно  было бы проводить ее в рамках реформы  органов местного самоуправления. Также, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных  процессов путем разработки типовых (рамочных) законов и подзаконных  актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.