По данным администрации
Тюменской области по состоянию
на 1 января 2010 года на учете в органах
опеки и попечительства находится 8255 детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей.
Органами управления образованием
и социальными педагогами учреждений
образования осуществляется комплексная
работа с родителями и детьми в
целях возвращения детей в родные семьи
(за период с 2010 года возвращено в семью
5200 детей); производится подбор лиц для
осуществления функций опекунов и попечителей,
усыновителей, приемных родителей; осуществляется
контроль за проживанием детей, оставшихся
без попечения родителей, в семьях граждан;
оказывается помощь лицам, заменяющим
родителей, в воспитании, обучении и организации
летнего отдыха детей. По состоянию на
1 января 2009 года под опекой находится
3556 детей, в семьях усыновителей – 1741,
в приемных семьях – 19 детей. Осуществляется
защита прав и интересов детей в судебном
порядке (за период с 1997 года – в отношении
5400 детей) [18].
В целом, очевидно, что проблемы,
связанные с положением детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения
родителей, требуют для их разрешения
целенаправленных, скоординированных
усилий государственных и общественных
институтов. И, хотелось бы напомнить,
что главной целью исследования
является выработка предложений
и необходимых мер по решению
существующих проблем и улучшению
ситуации, а также закрепление
их.
1.3.
Основные направления реформирования
законодательства РФ в сфере
защиты прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей
Как это ни парадоксально,
проблема беспризорности и социального
сиротства на фоне постоянно снижающегося
в целом по стране уровня рождаемости
приобрела в Российской Федерации
угрожающие масштабы и была обозначена
среди первоочередных задач общефедерального
уровня. Снижение уровня жизни населения,
локальные конфликты и связанные
с ними интенсивные миграционные
процессы, деградация системы учреждений
социальной защиты, начального и среднего
образования, хроническое недофинансирование
социальной сферы на протяжении целого
ряда лет не могли пройти бесследно
для российского общества. Однако
реальные масштабы проблемы сиротства
и беспризорности превзошли даже некоторые
пессимистические оценки, в то время как
реальные результаты предпринимаемых
как на федеральном, так и на региональном
уровне усилий можно охарактеризовать
как более чем скромные.
Среди факторов, которые
оказывают существенное негативное
воздействие на сложившуюся ситуацию
и подрывают усилия, предпринимаемые
государством и обществом для
разрешения указанной проблемы, необходимо
указать следующие:
1. Тот факт, что вопросы
«воспитания, образования, здравоохранения,
защиты семьи, материнства, отцовства
и детства, социальной защиты
(включая социальное обеспечение)»
отнесены к совместному ведению
Российской Федерации и ее
субъектов (пп. «е» и «ж» п.1
ст.72 Конституции РФ и пп. «д»
и «е» п.1 ст.2 Федеративного Договора
«О разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
власти суверенных республик
в составе Российской Федерации»).
Такой подход в принципе отвечает
мировой практике распределения
властных полномочий в федеративных
государствах. Однако в российском
контексте это означает, что федеральная
власть, в силу ограниченности
своих полномочий, не в состоянии
выработать соответствующие политические
и правовые меры, которые бы
обеспечивали комплексное решение
проблемы безнадзорности и сиротства
[2]. С другой стороны, отсутствие эффективных
механизмов взаимодействия между федеральными
и региональными органами, а также на межрегиональном
уровне, вкупе с низким уровнем правового
обеспечения решений региональных органов
власти привели к тому, что в сфере борьбы
с безнадзорностью и сиротством отсутствует
целостная скоординированная политика
на региональном и федеральном уровне,
а многие региональные инициативы оказываются
нежизнеспособными и дают скорее негативный,
чем позитивный эффект.
2. В соответствии со
ст. 34 Гражданского кодекса РФ
функции органов опеки и попечительства
возложены на органы местного
самоуправления. Такой подход является
общепринятым, поскольку считается,
что органы местного самоуправления
находятся «ближе всего» к рядовым гражданам
и способны наиболее оперативно и эффективно
разрешать задачи такого уровня. Однако
именно органы местного самоуправления
в силу объективно присущей им консервативности
подходов и инерционности мышления труднее
всего поддаются реформированию. Подавляющее
большинство органов местного самоуправления
все еще несут на себе отпечаток советской
системы, для которой были характерны
следующие черты:
- «самоуправление» носило
в значительной степени номинальный
характер;
- властные функции были
жестко централизованными, проявление
инициативы не поощрялось;
- местные бюджеты формировались
в значительной мере за счет
дотаций, получаемых из центра.
В сложившейся ситуации органы
местного самоуправления оказались
неготовыми принимать на себя больший
объем полномочий и ответственности,
чем санкционирование лишения родителей
их родительских прав с последующей
передачей детей (и связанной
с ними ответственности) в систему
государственных воспитательных учреждений.
3. Еще одним фактором,
крайне негативно влияющим на
положение, складывающееся относительно
борьбы с безнадзорностью и
сиротством, является традиционная
низкая культура взаимодействия
между различными ведомствами
практически на всех уровнях.
Среди ведомств, так или иначе
принимающих участие в реализации
государственной политики в указанной
сфере, следует отметить Министерство
образования РФ (в чьем ведении
находятся детские дома интернатного
типа, на которые приходится львиная
доля устроенных детей), Министерство
труда и социального развития
РФ (в чьем ведении находятся
приюты и специализированные
учреждения для детей с психическими
и физическими отклонениями), Министерство
здравоохранения РФ (в чьем ведении
находятся дома ребенка). Взаимодействие
между указанными ведомствами
организовано крайне плохо, и
проведение единой комплексной
государственной политики представляется
неразрешимой задачей. Вызывает
также некоторые опасения усиливающаяся
тенденция вмешательства в эту сферу таких
специфических органов, как Министерство
внутренних дел РФ и Министерство обороны
РФ. Причем тревогу вызывает не столько
принципиальная возможность создания
специализированных учреждений для детей,
оставшихся без попечения родителей, в
рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой
правовой базы и четкой концепции места
и роли таких учреждений в системе этих
ведомств, системы контроля за их деятельностью,
процедур отбора воспитанников и определения
их дальнейшей судьбы.
4. Наряду с имеющими
место различными экспериментами,
организационно- правовое обеспечение
которых оставляет желать лучшего
(что весьма приближает их к
авантюрам), следует указать на
преобладание консервативных подходов
в системе государственных воспитательных
учреждений. Разработанная в первые
годы советской власти и прошедшая
испытание в годы Великой Отечественной
войны система государственных
воспитательных учреждений была
рассчитана на поддержание государством
минимальных стандартов жизнеобеспечения
для круглых сирот в условиях
глобальных потрясений, когда вопросы
сохранения семьи, помощи родителям,
индивидуального подхода к потребностям
каждого ребенка не ставились.
К сожалению, поиску новых форм
и методов работы в системе
государственных воспитательных
учреждений не уделяется должного
внимания. Правилом является помещение
детей в детские дома интернатного
типа, руководители которых автоматически
получают весь объем прав государственного
опекуна и всю связанную с
этим ответственность. Процент
последующего устройства этих
детей в семьи (приемные семьи,
передачу под опеку, усыновление)
крайне невысок. Выпускники таких
детских домов испытывают значительные
трудности при последующих попытках
интегрироваться в общество.
5. Необходимо также указать
на отсутствие практики взаимодействия
государственных органов и учреждений
с общественными организациями.
Государственные органы в подавляющем
большинстве случаев отказываются
от использования частной или
общественной энергии или инициативы,
которые могли бы принести значительную
пользу обществу. Так, большинство общественных
организаций, занимающихся защитой прав
и интересов детей, не встречают понимания
и поддержки у органов опеки и попечительства,
негосударственным детским домам приходится
функционировать на полулегальных основаниях,
под постоянной угрозой закрытия, нередки
случаи откровенного чиновничьего произвола
в отношении негосударственных организаций.
Для того, чтобы переломить
ситуацию и добиться значительных позитивных
результатов, потребуются сильная
политическая воля, комплексный (ориентированный
в первую очередь на интересы ребенка)
подход и надлежащее правовое обеспечение
предпринимаемых шагов. Исходя из опыта,
полученного в процессе работы проекта
ТАСИС «Партнерство в Российской
Федерации», а также используя
многочисленный опыт и наработки можно
сформулировать некоторые рекомендации
относительно разработки государственной
политики в указанной сфере и правовых
актов для ее реализации.
1). Длительный кризис, который
переживают российская экономика
и общество, не могли не сказаться
на положении российской семьи.
Падение уровня жизни, девальвация
моральных ценностей, повышение
уровня агрессивности в обществе
увеличивают частоту и остроту
внутренних кризисов в семьях,
преодолеть которые самостоятельно
они зачастую оказываются не
в силах. Все это поставило
на повестку дня вопрос о
создании системы ранней помощи
семье, когда ее еще можно
спасти.
Однако, с одной стороны,
в существующей системе социальных
служб отсутствует служба, которая
могла бы взять на себя осуществление
подобных функций, с другой стороны,
одним из главных правовых принципов
семейного (и не только семейного) законодательства
является принцип охраны права на
частную жизнь и недопустимости
вмешательства в дела семьи до
тех пор, пока не возникла реальная
угроза жизни и здоровью ее членов.
Создание и эффективность
деятельности соответствующей службы
будет напрямую зависеть от разработки
надлежащих правовых оснований для
ее деятельности: установление объективных
критериев для осуществления вмешательства
на ранних этапах. Нельзя не согласиться
с разработчиками «Новой модели организации
работы органов местного самоуправления
по опеке и попечительству над детьми»,
что именно уровень органов местного самоуправления
или учреждения, подотчетного органам
местного самоуправления, является наиболее
походящей моделью для функционирования
такой службы [3].
2). К сожалению, одной
из необходимых предпосылок достижения
действенных результатов в борьбе
с безнадзорностью и сиротством
является качественное изменение
места и роли органов местного
самоуправления в системе органов,
осуществляющих контроль за соблюдением
прав и интересов детей. Это, в свою очередь,
потребует наделения органов опеки и попечительства
(в рамках органов местного самоуправления)
новыми полномочиями и функциями, которые
бы соответствовали ведущей (главенствующей)
позиции, которую органы опеки и попечительства
должны занять в системе органов, так или
иначе вовлеченных в борьбу с сиротством.
Именно на уровне органов опеки и попечительства
должен быть организован эффективный
контроль за соблюдением прав и интересов
детей, оставшихся без попечения родителей,
надзор за деятельностью учреждений, в
которые были устроены такие дети, мониторинг
условий их содержания (независимо от
форм устройства), разработан специальный
инструментарий, предусматривающий быстрое
и эффективное пресечение нарушений прав
воспитанников. Все вышеперечисленное
потребует:
- разработки и принятия
ряда согласованных между собой
нормативных актов, устанавливающих
правовые основы деятельности
органов местного самоуправления
как на федеральном (федеральные
законы), так и на региональном
уровне (законы субъектов федерации);
- создание необходимой
материально-финансовой базы, которая
бы обеспечивала адекватное финансовое
обеспечение эффективного выполнения
органами местного самоуправления
возложенных на них функций.
Что потребует, с одной стороны,
пересмотра долей налоговых поступлений,
направляемых в федеральный, региональные
и местные бюджеты, оптимизацию управления
местными налогами и (без чего не обойтись)
упорядочение бюджетных отношений с целью
целевого использования средств, выделяемых
из федерального бюджета на финансирование
соответствующих органов местного самоуправления;
- интенсивных политических
усилий с целью переломить
инертность и консерватизм органов
местного самоуправления, их нежелание
брать на себя дополнительные
функции и, соответственно, возлагать
на себя дополнительную ответственность.
Реализация указанных
задач потребует значительных финансовых
затрат и организационных усилий,
в первую очередь, от федеральных
органов власти, и, возможно, целесообразно
было бы проводить ее в рамках реформы
органов местного самоуправления. Также,
необходимой будет оказание помощи
в правовом обеспечении указанных
процессов путем разработки типовых
(рамочных) законов и подзаконных
актов, которые могли бы быть использованы
для принятия на их базе региональных
или местных актов.