Пути решения проблем местного самоуправления

Актуален вопрос формирования бюджета местного самоуправления на основе стабильных нормативов, позволяющих обеспечить реальную финансовую самостоятельность МО МО №25. В настоящее время Бюджетный кодекс не только не гарантирует подлинной самостоятельности местному самоуправлению, но и создает определенные препятствия для ее реального обеспечения. К примеру "Принцип самостоятельности бюджетов" Ст. 31, означающий наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня является в общем-то простой абстракцией, не подкрепленной содержанием ни в самой ст. 31, ни в других статьях кодекса. Такие декларации ничего не дают для обеспечения реальной финансово-экономической самостоятельности муниципальным образованьям.

Во-первых, для обеспечения самостоятельности местного бюджета МО МО №25 необходимо не только провозглашение тезиса о наличии собственных источников доходов, но и установить их конкретный, достаточный перечень и размеры. Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующихся для обеспечения их минимальных потребностей. Установление кодексом 5 налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты явно недостаточно, чтобы обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления на местах.

Во-вторых, в документе должно присутствовать законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципального образования. Внести перечня налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого списка, кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, так как не вводится четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.

В-третьих, законодательное закрепление регулирующих налогов за местным бюджетом не решает задачи обеспечения самостоятельности последних, так как органы местного самоуправления не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящих органов власти, от которых во многом и зависит наполняемость местных бюджетов.

О какой самостоятельности  может идти речь, когда ст. 85 Бюджетного кодекса (часть 2) предусматривается возможность ежегодного перераспределения расходов совместного ведения РФ и муниципальных образований на основе законов о бюджетах на очередной финансовый год. Тот факт, что данное распределение осуществляется по согласованию с органами государственной власти  РФ и органами местного самоуправления вовсе не гарантирует отмену практики переложения отдельных расходов целиком на местные бюджеты. В общем, формулировки, приведенные выше, фактически отрицают провозглашенные Бюджетным Кодексом основополагающие принципы бюджетного федерализма. ⁴⁶

Укрепление  финансовой самостоятельности местных  бюджетов логично было бы ожидать  от Налогового кодекса РФ, в котором определялся перечень местных налогов и сборов, устанавливался порядок и размеры закрепления на постоянной основе за местными бюджетами части федеральных налогов. Однако и 1 часть Налогового кодекса не способствует становлению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В первую очередь это связано с тем, что совершенствуя налоговую систему, наши законодатели и ответственные лица в Правительстве РФ забывают о федеративном устройстве России и о наличии в ней местного самоуправления. В Налоговом кодексе РФ заложено резкое ограничение налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъекта РФ. Подготовленный Налоговый кодекс, антимуниципальный по своей сути, который усугубляет ситуацию с ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления". Если федеральный закон был направлен на развитие финансовых основ муниципалитетов, закрепивший за бюджетами муниципальных образований доли регулирующих налогов, то расчет на принятие субъектами РФ аналогичных законов для обеспечения минимально необходимых финансов городов не оправдался. Субъекты РФ в большинстве своем на это не пошли, поэтому практика регулирования местных бюджетов осталась прежней, основанной на субъективизме и произволе органов государственной власти. Налоговый кодекс усугубляет ситуацию тем, что в первой части кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов, сведя их число с 20 до 5. Перечень их ограничивается 5 налогами, 2 из которых налог на имущество и земельный после введения налога на недвижимость.

Формирование  бюджета МО МО №25 должно соответствовать требованиям самостоятельности, достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые обеспечиваются:

- наличием собственных  источников доходов (местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от  федеральных налогов в соответствии  с нормативами, установленными  федеральными законами РФ, закрепленными на долговременной основе; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступления от приватизации имущества и сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; часть прибыли муниципальных. предприятий, учреждений и организаций; дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления);

- правом определять  направления использования и  расходования бюджетных средств; правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет;

- правом использовать  по своему усмотрению доходы  местного бюджета, полученные  дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие органами  государственной власти свободных остатков средств местных бюджетов;

- правом на  компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,  принятых органами государственной  власти;

- ответственностью органов местного  самоуправления за исполнение  местного бюджета.⁴⁷

Муниципальное образование Муниципальный Округ №25, чтобы улучшить ситуацию с местным бюджетом нужно законодательно закрепить :

Во-первых, отнесение некоторых налогов  к разряду местных. Отрадно упоминание в послании Президента РФ о бюджетной политике, принятом в условиях мирового кризиса, о необходимости скорейшего создания условий для введения местного налога на недвижимость. Думается, налог на жилую недвижимость граждан может не только улучшить ситуацию с наполняемостью муниципального кошелька, но и поможет контролировать операции с недвижимостью.

Во-вторых, увеличение процента отчислений от налога на прибыль предприятий.

В-третьих, модернизация земельного налога в сторону  увеличения количества субъектов, уплачивающих его.

В-четвертых, государственное софинансирование учета муниципального имущества, признанного бесхозяйным.

Лишь проведя  все перечисленные меры МО МО №25 сможет избавиться от основных проблем.

В целом в  системе местного самоуправления особого внимания заслуживают:

 Вопросы повышения ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно высказывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в частности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.

Представляется, что как задаче укрепления власти, так и конституционной модели государственного устройства Российской Федерации будет соответствовать  внесение в законодательство норм:

-излагающих  процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов местного самоуправления;

-регулирующих  порядок государственного контроля  за исполнением органами местного  самоуправления переданных государственных  полномочий;

-устанавливающих  требования к обеспечению доступности муниципальной власти населению (например, установление нормы представительства не более одного депутата от 5-6 тыс. жителей, реализация местного самоуправления в крупных городах на уровне муниципального образования - города и внутригородских муниципальных образований, подотчетность руководителей муниципальных служб и территориальных подразделений органов местного самоуправления населению через собрания (сходы), органы территориального общественного самоуправления и т. д.).

В Германии, например, надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управления. Начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения.

Обеспечение эффективной  правовой защиты местного самоуправления требует совершенствования и развития законодательной базы. В числе наиболее актуальных направлений работы следует указать:

- законодательное определение понятия «правовая защита местного самоуправления»;  
 - законодательно установление перечня способов правовой защиты местного самоуправления;     - законодательное установление либо уточнение полномочий государственных, муниципальных и общественных организаций по правовой защите местного самоуправления, установление правовых последствий их действий, а также ответственности за бездействие. Решение этой  проблемы  требует  корректировки  Конституции  РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного  закона.  Для  того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать  реальное  влияние  на  пути  дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления  не  отдельных  представителей,  а  широких  слоев  населения России.⁴⁸

К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права  прямого обращения в Конституционный  Суд, в то время, как процесс становления  местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.

Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России.

В изменении  нуждается также и законодательство о судопроизводстве в Российской Федерации, в частности, необходимо обеспечить надлежащее регулирование некоторых правовых институтов. В первую очередь в федеральные законы следует внеси нормы:  
      - о наделении муниципальных образований правом на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании. А также на обжалование в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления, в порядке нормоконтроля;  
      - регламентирующие порядок рассмотрения судами бюджетных споров;

- предусматривающие  введение специализации в судах  общей юрисдикции по вопросам  взаимоотношений между органами публичной власти;

- уточняющие  порядок участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в судебном процессе.⁴⁹

В ряде стран  введен достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных  властей и законностью принимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распространен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и корректируют законы. Если однажды было принято судебное решение (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех аналогичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их законными или незаконными.

Помимо перечисленного, одной из важнейших проблем развития муниципальных образований можно  назвать совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы и органов государственной власти, осуществляющих взаимодействие с муниципальными образованиями. Несомненно, что уровень подготовки муниципальных служащих и депутатов нуждается в постоянном совершенствовании. Для этого необходимо развивать сеть специальных курсов для подготовки специалистов по местному управлению. При этом обучение не должно быть бессистемным и оторванным от реальной жизни .Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях — инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономического, финансового, градостроительного и т.д.) Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что: муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала; существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала; понятия стандарта во многом устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления. Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки.