Предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения

Перечень вопросов местного значения

Источники доходов

Внутригородские муниципальные  образования

Компетенция

 

Местный бюджет

Территория 

Муниципальное имущество  имуществоимущество

 

Состав определяется исходя из установленного перечня вопросов местного значения

 

 

 

 

 

 

 

Законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга

 

Рис. 1.2. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения

 

 

 

Эти особенности заключаются в следующем:

1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в г. Москве осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Установленные Федеральным законом 2003 года особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Они приведены на рис. 1.3[11, C. 136-141].

 

Принципы

Сохранение единства городского хозяйства

 

Субсидиарная ответственность  органов государственной власти и местного самоуправления перед  населением города

 

 

Унифицированный подход к  структуре и организации деятельности органов местного самоуправления

 

Сохранение единства бюджетной  системы

 

Реализация интересов  жителей муниципального образования  с учетом интересов жителей других территорий

 

Рис. 1.3. Основные принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения

 

Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие  правила, которым должны соответствовать  организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия  принятия решений; они  относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления.  Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Основные теории местного самоуправления сформировались в основном в XIX  веке. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в таблице 1.1 [32].

     таблица 1.1[32]

Основные теории местного самоуправления

Теории	Представители	Основные признаки
1. Общественная теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Строгое разграничение государственных и общинных дел
1.1. Хозяйственная теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Приоритет хозяйственной  самостоятельности общины
1.2. Юридическая теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Приоритет юридической самостоятельности  общины
1.3. Политическая теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Приоритет принципа отделения  должностных лиц общины от государственной  службы
2. Государственная теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Общинные дела - часть            государственных дел, переданных  для исполнения на места
3. Государственно-         общественная теория	Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер	Выполнение общиной как местных, так и государственных дел

 

Рассмотрим различные  взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Представителями теории свободной общины,  или общественной теории местного самоуправления,  считаются Р.  Гнейст,  Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению,  к трем конституционным властям  (законодательной,  исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование,  при чем государство не создает общину,  а лишь признает ее.  Носитель власти в ней -  народ. Отсюда следует,  что круг общинных дел отличен от государственных,  государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо,  должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.  Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством.  Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников  (Р.  Моль,  А.  Васильчиков),  функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью.  Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления,  но являются органами не государства,  а общины.  Все самоуправляющиеся единицы,  согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав,  предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей,  должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства,  а по выбору местного населения.  Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан,  несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория  (Л.  Штейн,  Н.  Лазаревский,  А.  Градовский),  в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - часть государства,  и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах.  Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства,  поэтому местное сообщество не обособлено от него,  а служит его интересам и целям.  Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить,  что  между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие. Государство имеет дело с гражданами. Местное самоуправление имеет дело с жителями. Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несет глубокий смысл. Действительно,  соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, -  вопрос государственный,  тогда как устройство жизни в конкретном поселении - вопрос местного значения. Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления.  Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач,  не требующих вмешательства и контроля со стороны государства,  так и определенного круга дел государственного значения.  В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем. Наряду с различием местных и государственных дел,  следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том,  что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава.  Жителя данного поселения исключить невозможно,  поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия,  полученные от избравшего их населения.

Определение и общие принципы местного самоуправления. Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления,  получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления:

"Под местным самоуправлением  понимается право и реальная  способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями,  состоящими из членов, избранных путем свободного,  тайного,  равного,  прямого и всеобщего голосования.  У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан,  референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает".

Что касается российского  законодательства,  то в Федеральном  законе  "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",  принятом в 1995  году  (в дальнейшем - Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,  исходя из интересов населения,  его исторических и иных местных традиций"[13, C. 261-264].

В Федеральном законе от 6  октября 2003  года N 131-ФЗ  (в  дальнейшем - Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ) говорится следующее: "Местное  самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти,  обеспечивающая в пределах,  установленных Конституцией Российской Федерации,  федеральными законами,  а в случаях,  установленных федеральными законами, -  законами субъектов Российской Федерации,  самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и  (или)  через органы местного самоуправления вопросов местного значения,  исходя из интересов населения,  с учетом исторических и иных местных традиций".

Сопоставление приведенных  формулировок показывает,  что в  Федеральном законе 1995  года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения,  а в Федеральном законе 2003  года -  как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое. Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том,  что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии,  тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем -  органы местного самоуправления.  В то же время Европейская хартия говорит не только о праве,  но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы.  Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая,  служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация19 в 1998  году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений.  В ней установлено,  что  "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".