Административно-правовой статус особых экономических зон

    2) в течение трех лет с даты создания особой экономической зоны не заключено ни одного соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой особой экономической зоне либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;

    3) в течение трех лет подряд  в особой экономической зоне  ее резидентами не осуществляется  промышленно-производственная, технико-внедренческая,  туристско-рекреационная деятельность  или деятельность по строительству,  реконструкции и эксплуатации  объектов инфраструктуры морского  порта, речного порта, аэропорта.

       Решение о досрочном прекращении существования  особой экономической зоны принимается  Правительством Российской Федерации.

       Таким образом, порядок создания и прекращения  действия промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ существенным образом отличается друг от друга. Соглашение о создании промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ не является гражданско-правовым договором, но содержит элементы частно- и публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер.

2.2. Правовые  проблемы функционирования особых  экономических зон  в РФ.

       Основываясь на анализе научных публикаций по проблемам развития ОЭЗ, а также  на последних изменениях законодательной  базы в данной области, можно связывать  смысл главных преобразований в  российской модели ОЭЗ с перераспределением функций и полномочий в структуре  организации и управления данными  обособленными территориями.

       О необходимости реорганизации структуры  органов управления ОЭЗ говорилось давно как на официальном уровне, так и на уровне общественности. Начало реформированию органов управления ОЭЗ было положено в конце 2009 г., когда  Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. №1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» упразднялось Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) с передачей его функций, а также функций его территориальных управлений Министерству экономического развития РФ. РосОЭЗ было создано в 2005 г. для «оказания услуг и осуществления правоприменительных функций в сфере управления особыми экономическими зонами, а также контроля за выполнением соглашений о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности».

       До  последнего времени система управления ОЭЗ представляла собой сложную  трехуровневую структуру, которая  включала Минэкономразвития России (нормативно-правовое регулирование), РосОЭЗ и его территориальные органы (управление ОЭЗ), наблюдательные советы ОЭЗ (контрольные и координирующие функции), а также ОАО «Особые экономические зоны» и его дочерние акционерные общества и филиалы (строительство объектов инфраструктуры).  Действующая система была жестко централизованной, недостаточно гибко и оперативно реагировала на потребности резидентов. Следовало также решить вопрос обеспечения активного участия региональных властей в управлении ОЭЗ.

       По  результатам анализа деятельности ОЭЗ, с учетом мирового опыта функционирования особых зон было принято решение  о переходе к двухуровневой системе  с перераспределением полномочий между  Министерством, ОАО «ОЭЗ» и регионами.

       В качестве нового органа управления ОЭЗ  создан Департамент особых экономических  зон и проектного финансирования как подразделение Минэкономразвития  России, в сферу полномочий которого входят вопросы развития особых экономических  зон. В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2009 г.), предусматривающей передачу отдельных полномочий по управлению особыми экономическими зонами с федерального уровня на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта РФ либо управляющей компании или иному уполномоченному органу, подготовлены соглашения о передаче части полномочий на региональный уровень.

       Ряд полномочий бывшего Агентства по управлению ОЭЗ и его территориальных  органов будет передан ОАО  «Особые экономические зоны»  в части, касающейся вопросов привлечения  резидентов в ОЭЗ, взаимодействия с  ними и оперативного решения проблем. Это потребует внесения изменений  в действующее законодательство, а также принятия специального пакета документов, регулирующих передачу полномочий и функций.

       Таким образом, основной смысл преобразования системы управления ОЭЗ связан с  переходом к двухступенчатой  структуре органов, уполномоченных осуществлять руководство и контроль над ОЭЗ при упразднении Федерального агентства по управлению ОЭЗ и  передачи части полномочий на региональный уровень.

       О целесообразности перераспределения  финансово-организационных полномочий с передачей части финансирования с государственного на частный уровень  говорится в ряде правовых публикаций по проблемам развития и функционирования ОЭЗ.

       Законодательством предоставляется довольно широкий  перечень инструментария для обеспечения  участия частного капитала в создании и модернизации инфраструктуры (концессии  различных видов, Инвестиционный фонд РФ, венчурные фонды, Банк развития (Внешэкономбанк), федеральные адресные инвестиционные программы, федеральные  целевые программы и т.п.).

       Использование одного из названных инструментов государственно-частного партнерства или их сочетания  уже на первом этапе позволит распределить финансовые риски по созданию необходимых  объектов инфраструктуры между государством и бизнесом.

       Выбор моделей финансирования - это сфера  ведения субъектов Российской Федерации. Именно они, как самые заинтересованные «участники» этого процесса, имеют  сегодня все возможности для  эффективного создания и функционирования ОЭЗ.

       Следует отметить, что в свое время РосОЭЗ начало активно разрабатывать новые модели создания и управления ОЭЗ, в том числе с использованием принципов государственно-частного партнерства. Основное направление - ограничение участия государства за счет вовлечения частных инвесторов в строительство инфраструктуры ОЭЗ.

       О необходимости отхода от жесткого государственного участия в создании ОЭЗ свидетельствует  и опыт развитых зарубежных стран, в  соответствии с которым самостоятельное  экономическое развитие особых зон  на основе принципов и законов  рыночной экономики при минимальном  вмешательстве государства - наиболее эффективный способ функционирования данных территорий.

Например, одной из главных отличительных  особенностей китайских ОЭЗ является самостоятельное экономическое  развитие на основе принципов рыночного  регулирования.

       Опираясь  на опыт зарубежных стран (в частности, китайский), а также на установленные  в действующем законодательстве положения о многообразии источников возможного финансирования создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной  и иных инфраструктур ОЭЗ - из средств  федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования, других источников, полагаем, что в  условиях современной России оптимальным  будет вариант комплексного финансирования³¹.

       В начале 2000 годов в мире стали появляться принципиально новые модели ОЭЗ – инструменты новой промышленной политики, призванной обеспечить кластеризацию экономики и ее переход к постиндустриальной модели роста. В отличие от классической промышленной политики, нацеленной на догоняющую индустриализацию и реализующей заведомо отобранные властями отраслевые приоритеты(Япония, Южная Корея в 1950 –1970-е годы), новая промполитика стимулирует инициативу снизу. Она рассматривает реструктуризацию экономики как процесс непрерывного «открытия» новых отраслей и новой структуры затрат, который совершается самой рыночной конкуренцией в ходе образования кластеров. Поскольку ядра инновационных кластеров формируются на уровне конкретных территорий, то перед правительством встает задача либерализации сложившейся системы управления в целях высвобождения управленческой инициативы на местах (на уровне регионов, районов, муниципалитетов).

       Предоставление  территориям административно-управленческих преференций можно рассматривать  как практику создания особых зон нового поколения, когда режим ОЭЗ применяется в его широком определении – как селективная либерализация общенационального хозяйственного режима. В одних странах (Япония) такая практика официально оформляется как курс на создание региональных ОЭЗ, в других (Ю. Корея, Швеция, Великобритания) статус ОЭЗ не вводится, хотя применяется де-факто.

       Так, с начала 2000-х годов Япония взяла  программный курс на создание особых зон содействия структурным реформам. Они рассматриваются как инструмент новой промышленной политики, нацеленный на «локализацию» методов продвижения  структурных реформ по индивидуальным планам территорий, т.е. на активизацию  партнерских связей между местными властями, предпринимателями и научно-образовательными кругами. Такие зоны не относятся  к классическому типу ОЭЗ, а представляют собой режим административно-правовых преференций, вводимых на уровне отдельных  территорий (селективная либерализация  централизованного контроля).

       Они рассчитаны на структурное реформирование не только производственного сектора, но и существующей системы институтов, сферы науки и образования, экологии, всего спектра услуг, затрагивающих  сферу здоровья и жизнедеятельности  населения.

       Территории, развивающие опыт управленческой самостоятельности, получают в Японии статус особой зоны и эксклюзивные привилегии в области  законодательной инициативы. Эти  территории разрабатывают собственную  систему экономического регулирования  с учетом местной специфики, местных  потребностей и конкретных интересов  местного делового сообщества. Считается, что местные сообщества могут  быстрее реализовать свой креативный потенциал, если будут руководствоваться принципом «самоподдержки и уверенности в собственных силах», а для лучшего распространения этого принципа и пресечения рентоориентированных настроений особые зоны должны создаваться без применения центром традиционного налогового стимулирования .

       Если  индивидуальный реформаторский опыт территорий со статусом ОЭЗ оказывается успешным, он получает статус показательного и  после тщательного анализа может  быть распространен на другие регионы. Тем самым особые зоны становятся инструментом модернизации экономики  одновременно в трех направлениях:

     реформирование  всей системы административного управления (децентрализация);

     продвижение структурных преобразований в масштабах  всей экономики;

     содействие  экономическому подъему регионов (путем  выявления их конкурентных преимуществ, привлечения сюда игроков, реализующих  эти преимущества в виде кластерной инициативы, и создания, в итоге, новых секторов экономики)³².

       Японские  власти намерены покрыть сетью таких  особых зон всю территорию страны в целях стимулирования межрегиональной  конкуренции идей и управленческих инноваций, а в конечном счете – для осуществления постиндустриального рывка. Аналогичный курс на внедрение модели децентрализованного экономического регулирования взят сегодня и в Южной Корее, хотя там статус «особая зона» специально не вводится. Эти страны используют преференциальные режимы для поощрения горизонтальной кооперации, формирования бизнес-сетей и образования региональных кластеров. В том числе речь идет о кластерах инновационного типа, формирующихся вокруг университетов и других исследовательских центров. Заметим, такой подход (правда, без программных начал) уже давно применяется в США, Швеции, Германии и других развитых странах.

       Таким образом, при переходе к постиндустриальному  укладу классические ОЭЗ, созданные  по принципу таможенных анклавов и  парковых структур, уже не способны играть ту роль, какую они играли в индустриальную эпоху, ни как инструменты  структурной (промышленной) политики, ни как моторы развития регионов (региональные полюса роста).

Мировое сообщество, особенно в развитых странах, все активнее прибегает к использованию  зональных режимов в их наиболее широкой трактовке. И Российской Федерации стоит взять на учет этот опыт и внедрить в свою концепцию об ОЭЗ.

       Первоначально под статус ОЭЗ в истории России попали территории самых разных размеров – от крошечных площадок до суперкрупных зон в границах субъектов Федерации. Пытаясь следовать китайской практике 1980-х годов, власти проигнорировали тогда общепринятые стандарты, заложенные в Киотской конвенции (она рассматривала зоны как локальные таможенные анклавы площадью в несколько кв. км, с обустроенной границей и инфраструктурой)³³. В последующее десятилетие здравая линия на недопущение суперзон и индивидуальных преференций возобладала.

       Но  она  прерывалась беспорядочной  раздачей льгот отдельным депрессивным территориям (Ингушетия, Калмыкия, Магаданская  область, Чукотка, Байконур, многочисленные ЗАТО), многие из которых стали «внутренними офшорами», местом регистрации и ухода от налогов крупных и средних российских фирм. Такие режимы усиливали иждивенчество территорий и вели к потере доходов бюджетов всех уровней. Впоследствии многие из них были упразднены в силу изменений в Налоговом кодексе РФ или были приостановлены правительством ввиду явной ущербности (Республика Ингушетия).