Государственный кредит РФ

      Процесс смены социально-экономической формации, проходивший в России в начале 90-х годов, и кризисные явления  в мировой экономике и экономике  России в августе 1998 года привели к тому, что вопросам государственного долга в Российской Федерации в настоящее время уделяется повышенное внимание.

      До  введения в действие Бюджетного кодекса  Российской Федерации законодательную  основу в сфере управления государственным  долгом составляли два основных закона: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877–1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ.

      Правовые  основы системы государственных  займов заложены в Конституции и  Гражданском кодексе Российской Федерации. Полномочия Правительства  Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным Законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В соответствии с положениями вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. При этом, отдельные вопросы, связанные с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и учетом этих операций регулировались и продолжают в настоящее время прописываться в нормативных документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка⁴.

      С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые  на законодательном уровне было прописано  понятие единой системы учета  и регистрации государственных  долговых обязательств.

      Однако, по сути, единой, целостной системы  управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

      В правовом регулировании нуждается  порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. В большей согласованности нуждается политика управления активными и пассивными долгами.

      «В  действующем законодательстве также  отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом»[4].

  Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

      Как показывают результаты проверок Счетной  палаты, «учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных  долговых обязательств отсутствует»[5].

      Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

«Классификация  источников внешнего финансирования дефицитов  федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации  не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга»⁵.

      Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие «внешний долг» носит условный характер, так как объемы обязательств в валюте в полном объеме не являются внешними по отношению к Российской Федерации. Принцип деления долга, принятый в международной практике развитых стран по признаку резидентства, Минфином России не применяется.

      Отсутствие  единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной  базы данных, обеспечивающей достоверный  учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

     Задолженность правительственных органов владельцам государственных ценных бумаг накапливается и превращается в государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы — это завтрашние  налоги.  Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим услугам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к все новым займам; покрывая старые долги, они делают еще большие новые⁶. 

  Государственный долг в разных странах растет различными темпами. Превышение государственного долга над ВВП считается потенциально опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения. Более осторожной оценки считается соотношение этих двух показателей как 0,6:1. В 1998 г. государственный долг по отношению к ВВП составил: в США - 62%, Японии - 116, Германии - 62, во Франции - 59, в Италии - 119, в Великобритании - 52, Канаде - 91,5%. В России государственный долг в указанном году оценивался в 50%.

  Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также на краткосрочный (до одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный (свыше пяти лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов на проценты. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничившись ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственного долга при министерстве финансов, которые осуществляют погашение и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств. Выплата процентов по долгу и постепенное погашение основной суммы его называется обслуживанием долга (задолженности)⁷.   

1.3 Проблема внешнего долга 
 

  Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от экспорта товаров и услуг страны, например превышают 20—25%, то ситуация становится критической. Это отражается, в частности, на кредитном рейтинге страны. В результате становится трудно привлекать новые займы из-за рубежа. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств.

     Обычно  правительства стран-должников принимают  все возможные меры, чтобы не попасть  в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Отметим несколько возможных  путей⁸.

1.  Традиционный путь - выплата долгов за счет золотовалютных резервов; для закоренелых должников этот путь, как правило, исключен, так как у них эти резервы исчерпаны или очень ограниченны.

2.  Реструктуризация (консолидация) внешнего долга, которая возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации — клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам, которые не в состоянии выполнять свои международные финансовые обязательства.

     Наиболее  известные — Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Оба названных клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран-должников (в том числе и России) об отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги.

3.  Сокращение размеров внешнего долга путем конверсии, т.е. превращения его в долгосрочные иностранные инвестиции, практикуемое в некоторых странах. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране-должнике недвижимость, ценные бумаги, участие в капитале, права. Одним из вариантов превращения внешней задолженности в иностранные капиталовложения является участие хозяйствующих субъектов страны-кредитора в приватизации государственной собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности.

     Такая операция ведет к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей основного капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиций и реинвестиций в приобретенные таким путем хозяйственные объекты.

4.  Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение, к международным банкам — региональным, Всемирному банку. Такие банки, как правило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обусловливают свои кредиты жесткими требованиями к национальной экономической политике, в частности  к денежно-кредитной политике, поощрению конкуренции и приватизации, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращаются постсоциалистические страны, в том числе Россия.

     Эти и другие мероприятия называют регулированием внешнего долга. В истории ХХ в. встречались  и другие примеры регулирования  внешней задолженности. Так, и после Первой, и после Второй мировой войны Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности своими иностранными активами. Некоторые развивающиеся страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляли им право пользования своей морской хозяйственной зоной, континентальным шельфом, строительства военных баз, станций слежения за спутниками⁹. 

1.4 Нормативно-правовое регулирование государственного долга 
 

      Учет  государственного долга в исследуемом  периоде регламентировался следующими нормативными правовыми документами:

- Бюджетным  кодексом Российской Федерации;

- постановлением  Правительства Российской Федерации  от 30 июня 2004 года № 329 «Положение  о Министерстве финансов Российской  Федерации»;

- постановлением  Правительства Российской Федерации  от 7 апреля 2004 года № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»;

- постановлением  Правительства Российской Федерации  от 21  апреля 2005 года № 244 «Об утверждении Положения о составе, порядке и сроках представления ин формации о долговых обязательствах для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации»;

- приказом  Минфина России от 23 августа 2006 года № 107н, утвердившим Порядок  ведения Государственной долговой  книги Российской Федерации в  Министерстве финан сов Российской Федерации (далее - порядок ведения Государственной долговой книги);

- приказом  Минфина России от 23 сентября 2005 года № 123н «Об утверждении  форм регистров бюджетного учета»;

- ежегодными  приказами Минфина России «О  проведении инвентаризации объектов  бюджетного учета в Министерстве финансов Российской Федерации»;

- приказом  Минфина России от 26 августа 2004 года № 70н, утвердившим Инст рукцию по бюджетному учету;

- приказом  Минфина России от 10 февраля 2006 года № 25н, утвердившим Инст рукцию по бюджетному учету.

      Согласно  положениям перечисленных выше нормативных  правовых документов отражение Минфином России задолженности и результатов операций с государственными долговыми обязательствами производится в следующих основных регистрах учета¹⁰: