Государственный кредит РФ

- в Государственной долговой книге Российской Федерации (далее - Государствен ная долговая книга);- в Инвентаризационной описи состояния государственного долга;

- по  счетам бюджетного учета;

- в Карточках  учета государственного долга  Российской Федерации.

      Кроме указанных нормативных правовых документов Правительства Российской Федерации и Минфина России, учет задолженности и операций с государственными долговыми обязательствами в процессе управления государственным долгом осуществлялся также на основании соответствующих приказов, распоряжений и инструкций организаций, выполняющих функции агентов Минфина России на основании соответствующих соглашений (договоров) (Банк России, Внешэкономбанк, Сбербанк России)¹¹.

      Как показали результаты ранее проведенных  контрольных мероприятий, участниками процесса управления государственным долгом в основном обеспечивалось соблюдение основных положений нормативных правовых документов в части общих вопросов ведения учета государственных долговых обязательств.

      Вместе  с тем проведенные в Минфине России проверки отмечали наличие характерных недостатков в состоянии учета государственных долговых обязательств, что в определенной мере свидетельствует о системности этих нарушений.

      Так, неоднократно отмечалась невозможность  подтверждения в ходе контрольного мероприятия полноты отражения в учете задолженности Российской Федерации, операций по ее погашению и обслуживанию на основании имевшейся в основных регистрах учета информации, вследствие нарушений пункта 179 ранее действовавшей Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 26 августа 2004 года № 70н (далее - Инструкция от 26 августа 2004 года № 70н), а также пункта 178 действующей с 2006 года Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 года № 25н (далее - Инструкция от 10 февраля 2006 года № 25н). Причиной такого положения явилось отсутствие у Минфина России данных аналитического учета долговых обязательств Российской Федерации - соответствующих Карточек учета государственного долга, в которых должна отражаться данная информация.

      Кроме того, в нарушение пункта 178 Инструкции от 26 августа 2004 года № 70н, а также  пункта 177 Инструкции от 10 февраля 2006 года № 25н переоценка задолженности Российской Федерации по долговым обязательствам в иностранной валюте по состоянию на отчетные даты, а также на даты совершения операций Министерством финансов Российской Федерации не осуществлялась¹².

      Следует отметить, что в дальнейшем в целях  обеспечения надлежащего учета  внешних долговых обязательств, в том числе и аналитического учета, между Минфином России и Внешэкономбанком было заключено Соглашение от 23 мая 2007 года № 01-01-06/11-72 о ведении бюджетного учета и предоставлении бюджетной отчетности по операциям, осуществляемым Внешэкономбанком при осуществлении функций агента. Однако в связи с отсутствием соответствующих указаний Минфина России, наличие которых предусмотрено условиями Соглашения, данные аналитического учета в исследуемом периоде Внешэкономбанком в Минфин России не представлялись.

      Наряду  с ведением Минфином России Государственной  долговой книги в части внутреннего  долга с учетом всех требований действующих  нормативных правовых документов, осуществленными ранее контрольными мероприятиями систематически отмечались недостатки в ведении Государственной долговой книги в части внешнего долга.

      Так, в нарушение статьи 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 244 «Об утверждении Положения о составе, порядке и сроках представления информации о долговых обязательствах для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации» и приказа Минфина России от 23 августа 2006 года № 107н не соблюдались сроки внесения соответствующих регистрационных записей.

      В нарушение пункта 10 порядка ведения  Государственной долговой книги  в Министерстве финансов Российской Федерации, указанная книга в части внешнего долга по состоянию на 31 декабря 2007 года не велась в электронном виде. В ходе контрольных мероприятий, проведенных в исследуемом периоде, отмечались также неточности технического характера при внесении информации в различные регистры учета, в частности, по расчетам с бывшей Югославией, Объединенными Арабскими Эмиратами¹³.

      Вместе  с тем проведенный в ходе экспертно-аналитического мероприятия анализ содержания нормативных правовых документов, устанавливающих и регламентирующих ведение учета государственных долговых обязательств, позволяет сделать вывод о том, что установленный порядок ведения учета при условии его точного соблюдения позволял своевременно отражать в перечисленных ранее основных регистрах учета достаточно полную и детализированную информацию по долговым обязательствам, необходимую для осуществления функции управления государственным долгом, возложенную на Минфин России пунктом 5.3.14 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Глава 2. Государственный кредит и государственный долг в РФ 
 
 

2.1 Анализ специфики учета основных видов долговых обязательств  
 

      В ходе экспертно-аналитического мероприятия  были рассмотрены особенности учета, присущие отдельным видам долговых обязательств, с учетом результатов контрольных мероприятий, проведенных ранее Счетной палатой Российской Федерации и затрагивающих данные вопросы.

      Федеральным законом от 10 мая 1995 года № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 года, а также остатки вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования по состоянию на 20 июня 1991 года признаны государственным внутренним долгом.

      В условиях ежегодного проведения расчетов по гарантированным сбережениям  в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете и отражения этих операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета объем указанных гарантированных сбережений граждан Российской Федерации не определен и в общем объеме государственного внутреннего долга Российской Федерации не был учтен.

      Задолженность Российской Федерации по счетам физических лиц, заблокированным во Внешэкономбанке по состоянию на 1 января 1992 года признана государственным долгом Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 1992 года № 1565 «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР». Однако, как показывают результаты осуществленных контрольных мероприятий, указанная задолженность не была выверена и урегулирована, ее учет в Минфине России не осуществлялся в полном объеме в течение всего исследуемого периода.

      При этом в нормативных правовых актах  отсутствует однозначное определение  статуса задолженности Российской Федерации по счетам физических лиц, заблокированным по состоянию на 1 января 1992 года во Внешэкономбанке, в части отнесения либо неотнесения этой задолженности к государственному долгу. Это явилось одной из причин отсутствия соответствующих регистров учета, в которых Минфином России могла бы быть отражена выверенная Внешэкономбанком задолженность по счетам физических лиц.

      В ходе урегулирования задолженности перед отдельными странами-кредиторами была урегулирована, в том числе коммерческая задолженность путем включения в межправительственные соглашения, а также путем переоформления ее в государственные ценные бумаги. В связи с этим у Минфина России сформировались потенциальные активы в размере урегулированной коммерческой задолженности, погашение которой финансировалось из федерального бюджета.

      Внешэкономбанк  в установленном им порядке ведет  внебалансовый, внесистемный учет задолженности коммерческих фирм перед Минфином России в части тех расчетных документов (инкассо, аккредитивы), которые находились на его учете до урегулирования задолженности по ним (без учета процентов, начисленных на основную сумму задолженности). Часть документов по расчетам в форме «открытых счетов» в исследуемом периоде находилась в Минэкономразвития России.

      При этом Внешэкономбанк в рамках выполнения им агентских функций неоднократно запрашивал Минфин России о порядке взыскания рублевой выручки с российских импортеров, задолженность которых перед внешними экспортерами была урегулирована за счет средств федерального бюджета. Однако Минфин России по состоянию на начало 2008 года не проинформировал Внешэкономбанк по существу данного вопроса.

      Следует отметить, что пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами» Минфину России с участием Минэкономразвития России и Внешэкономбанка были поручены разработка и утверждение порядка расчетов с федеральным бюджетом российских импортеров, задолженность по которым подлежит урегулированию в соответствии с указанным постановлением. Однако данный порядок разработан не был. Это затрудняет решение вопроса об определении объема данной задолженности, постановке ее на учет и обеспечении возврата в федеральный бюджет. Данная проблема тем более актуальна, что само существование фирм-должников, сроки хранения ими необходимых документов, а также вопрос исковой давности могут стать серьезным препятствием для решения в дальнейшем этой проблемы.

      Таким образом, по отдельным видам долговых обязательств отсутствовало достаточное законодательное и методологическое обеспечение вопросов ведения учета и отчетности.

      Проведенный в ходе экспертно-аналитического мероприятия  анализ отражения в учете и  отчетности основных операций с долговыми  обязательствами подтвердил ранее обозначенные проблемы учета, связанные с различиями в методологии отражения в отдельных регистрах учета данных об объемах долга и операциях с долговыми обязательствами. Кроме того, результаты анализа показали, что проблемы учета существуют также вследствие отсутствия решения на законодательном уровне вопросов статуса отдельных видов задолженности.

      Представляется  целесообразным остановиться на наиболее характерных проблемных вопросах, выявленных в ходе ранее проведенных контрольных мероприятий по долговой тематике.

      В ходе проведения в 2006 году проверки операций Министерства финансов Российской Федерации с государственными ценными бумагами, номинированными в иностранной валюте, и состояния учета государственных ценных бумаг во Внешэкономбанке было установлено, что объемы погашения ценных бумаг, отраженные в отчете об исполнении федерального бюджета за очередной финансовый год, не соответствовали фактическим остаткам этих средств по счету «депо» Минфина России по учету погашенных облигаций. Такое положение явилось следствием применения разных методов отражения в учете объемов задолженности. При составлении отчета об исполнении федерального бюджета по источникам финансирования Минфин России использует кассовый метод учета, а при составлении отчета о структуре долга - метод начисления.

      Такое расхождение в методах отражения  в учете операций с долговыми обязательствами приводит к несопоставимости данных о привлечении/погашении долга, с одной стороны, и о его изменении, с другой стороны, то есть об изменении фактических остатков непогашенного долга.

      При финансировании товарных поставок в счет погашения внешнего долга часть средств поступала из федерального бюджета в виде авансовых платежей организациям -производителям товаров (услуг) и отражалась Минфином России по источникам финансирования дефицита федерального бюджета как погашение обязательств датой произведения авансовых платежей. Однако при этом не производилось фактическое погашение долга, поскольку соответствующие товары (услуги) кредитору еще не отгружены. Как свидетельствует практика, это часто происходит в последующих финансовых периодах. В результате в отчетности о структуре долга отражались данные о фактическом состоянии долга, однако в источниках финансирования федерального бюджета отражалось погашение долга в объеме перечисленного аванса на производство товаров, хотя фактически поставки не осуществлены и кредитором они, соответственно, не учтены.

      В данном случае использование кассового  метода отражения в учете погашения  долговых обязательств не дает реальной картины состояния задолженности.

      При ежегодном погашении задолженности Российской Федерации перед отдельными кредиторами, например, перед Египтом, использовался механизм взаимозачета встречных обязательств (безденежные операции). При этом операции не находили соответствующее отражение в бухгалтерском учете и отчете об исполнении федерального бюджета.