Государственный кредит РФ

      С точки зрения классификации государственных  ценных бумаг по способу формирования дохода по ним можно выделить дисконтные ценные бумаги и процентные (купонные) ценные бумаги.

      Правовое  регулирование привлечения государством заемных средств в значительной мере основано на следующих основных ограничениях:

- объема  государственного долга и отдельных  инструментов, включая ограничения  на прирост государственного  долга;

- стоимости  обслуживания государственного  долга;

- инвесторов, имеющих право покупать государственные  ценные бумаги, включая, в том  числе, максимальный объем инвестирования одним инвестором;

- обращения  ценных бумаг на вторичном  рынке.

      В частности, в Японии основания для  выпуска государственных облигаций  определяются четырьмя основными законами, регламентирующими выпуск строительных облигаций, специальных облигаций для финансирования дефицита, облигаций рефинансирования, облигаций специального счета Фонда бюджетных ссуд.

      В разных странах сложились разные подходы к возложению функций  технического эмитента, контролирующих, регулирующих и надзирающих органов; эти функции осуществляют различные  организации.

      Анализ  международной и российской практики управления государственным долгом, проведения операций с долговыми обязательствами, выраженными в ценных бумагах, классификации ценных бумаг по различным признакам показывает, что в Российской Федерации в основном используются общепринятые международные нормы выпуска, обращения, дифференциации ценных бумаг и регулирования рынка.

      Зарубежными высшими органами государственного финансового контроля (далее -ВОФК) проводится значительное количество контрольных  и аналитических мероприятий в сфере государственного долга. В ходе их проведения аудиторами рассматриваются цели, преследуемые органами исполнительной власти, занимающимися вопросами управления долгом при проведении соответствующих операций, которые касаются краткосрочных и долгосрочных задач, формируемых на уровне правительств, а также соответствие проведенных операций обозначенным целям.

      Для оценки стратегии государственного долга, выраженного в ценных бумагах, и операций с ценными бумагами в различных странах используются разные подходы. В частности, для  этих целей используются следующие характеристики: изменение отношения долгосрочной задолженности к «плавающему» (краткосрочному) долгу, изменение среднего срока погашения, наличие базовой (эталонной) доходности, изменение отношения задолженности во внутренней валюте страны к задолженности в иностранной валюте, изменение дюрации, ликвидности, соотношения реальной и номинальной величин долга.

      В частности, ВОФК Мексики при аудите специальных долговых операций изучает дополнительные материалы, проведенные анализы и рыночные стратегии, использованные для управления этими операциями. Например, ВОФК этой страны провел аудит размещения высокопроцентных банковских билетов для рефинансирования части чрезвычайного пакета обязательств по заимствованиям у Казначейства США. Проверка показала, что данная операция привела к существенному улучшению пересмотренных условий долга, в том числе к увеличению дюрации и снижению процентной ставки.

      В июле 2007 года Офисом Генерального аудитора Литовской Республики был опубликован  отчет об итогах проведенного аудита государственного долга, в котором как недостаток отмечалось, что меры по реализации Программы управления государственным долгом фактически отражают справочные материалы, а мероприятия по управлению долгом не являются специфичными, слишком абстрактны, тем не менее их реализация, по оценке ВОФК, позволяет достичь целей названной программы. 

3.2 Анализ используемых в Российской Федерации отдельных показателей, характеризующих состояние государственного долга в форме ценных бумаг и рынка государственных ценных бумаг 
 

      Бюджетными  посланиями Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию последних лет определено в качестве одной из стратегических целей бюджетной политики создание эффективной системы управления государственными финансами. На необходимость создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики указано также в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249.

      Система эффективного управления государственными финансами включает в себя также  соответствующий механизм управления государственным долгом и, в частности, целевые ориентиры - показатели, позволяющие реально оценить эффективность такого управления, своевременно выявить возможные имеющиеся проблемы и выработать пути их решения.

      На  целесообразность перехода в предстоящие  годы к регулярному использованию  системы оценки эффективности проводимой политики в области государственного долга указано и в документе Минфина России «Долговая политика на 2006-2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003-2005 годы», представленного Правительству Российской Федерации письмом от 18 апреля 2005 года № 01-02-01/04-658.

      Однако  до настоящего времени не принята  в установленном порядке система  оценки эффективности управления государственным долгом.

      Вместе  с тем Министерством финансов Российской Федерации используются принципы критериальной оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами, а также применяются отдельные показатели, характеризующие достижение основных целей и задач долговой политики при проведении операций с государственными ценными бумагами.

      Так, в ходе оценки достижения целей и  выполнения задач Основных направлений  долговой политики и управления государственным  долгом Минфин России использует такие  показатели, как:

- государственный  долг в процентах к ВВП;

- отношение  объема ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, к объ ему государственного долга;

- доля  государственных ценных бумаг  в общем объеме государственного  долга;

- доля  государственных ценных бумаг,  номинированных в валюте Российской  Фе дерации, в объеме государственного долга;

- доля  долгосрочных государственных ценных  бумаг в общем объеме государст венного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах;

- капитализация  торгуемой части государственных  ценных бумаг, номинированных  в валюте Российской Федерации;

- дюрация  рыночного долга, выраженного  в государственных ценных бумагах,  но минированных в валюте Российской Федерации;

- изменение  объема государственных ценных  бумаг по номинальной стоимости;

- изменение  объема торгуемых государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, по номинальной стоимости;

- доля  торгуемой части государственного  долга, выраженного в государственных  ценных бумагах, в общем объеме  государственного долга, выраженного  в ценных бу магах, как показатель рыночной составляющей государственного долга;

- данные  по количеству агентов на рынке  государственных ценных бумаг;

- изменение  объема специализированных государственных  ценных бумаг, выпу щенных для коллективных инвестиций (ГСО);

- доля  расходов на обслуживание государственного долга, выраженного в государ ственных ценных бумагах, в расходах федерального бюджета.

      Минфином  России проводилась оценка эффективности  операций с государственными ценными бумагами с позиции достижения целей и выполнения задач Основных направлений долговой политики.

      По  некоторым из указанных показателей  в рассматриваемом периоде были определены целевые значения, которые отражены в ежегодных докладах Минфина России о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации в части достижения цели «Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами».

      Вместе  с тем в настоящее время  не используются применяемые в ряде стран показатели, характеризующие:

- риски  конфликта интересов у агентов, а также степень концентрации (монополи зации) рынка и причины их возникновения;

- долю  государственных ценных бумаг,  находящихся у нерезидентов, как  показа тель, способный влиять на долговую устойчивость;

- объем  находящихся у нерезидентов государственных ценных бумаг, номиниро ванных в национальной валюте, как показатель степени участия нерезидентов в разви тии национального рынка ценных бумаг;

- степень  оптимизации графика погашения  государственных ценных бумаг;

- эффективность использования ценных бумаг с точки зрения обеспечения реальной сохранности средств пенсионных накоплений граждан, размещенных в государствен ные ценные бумаги.

      Следует отметить, что в ежегодно разрабатываемых  Минфином России Основных направлениях долговой политики имеются ссылки на ряд показателей, характеризующих достижение предусмотренных в них целей, однако не приведены цифровые значения этих показателей. Так, в названных документах указывается на «развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг, понимаемое как увеличение масштабов и количества проводимых на нем операций, расширение числа участников, в том числе за счет нерезидентов» без приведения соответствующих цифровых значений этих показателей.

      При подведении Минфином России итогов аукционов определялись показатели результатов размещения по каждому выпуску государственных ценных бумаг. Однако не публиковались соответствующие цифровые значения в целом за год для всех аукционов, например, как их средневзвешенные значения, что не позволяет в полной мере оценить процессы, происходящие на рынке государственных ценных бумаг.

      Формирование  критериальных подходов к оценке эффективности операций. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ   
 

     Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным  процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса. Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

     В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой  достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать  стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. За последние годы Правительством Российской Федерации проделана определенная работа по формированию системы управления государственным долгом, была значительно расширена и усовершенствована соответствующая законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших к сокращению долговой нагрузки на экономику.

     Активная  долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и  категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п. Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур.