Направления достижения рационального функционирования финансового механизма Фонда социального страхования

В первую очередь, для осуществления реформ в системе обязательного социального страхования требуется принятие мер следующего порядка:

1. Проведение анализа действующей нормативной правовой базы Федерации и регионов в области социального страхования, включая как законодательные, так и ведомственные нормативные акты, затрагивающие вопросы социального страхования;
2. Проведение анализа категорий выплат и расходов, существующих в системе обязательного социального страхования, выработка рекомендаций по определению границ выплат и расходов как страховых и нестраховых, установлению источников финансирования для всех категорий выплат и расходов;

3. Приведение процедуры, условий и размеров страхового обеспечения в  соответствие  с  существующим уровнем развития  социально-экономических отношений в России;

4. Выявление с учетом выполненной аналитической работы потребностей системы обязательного социального страхования в части финансирования, установление размеров страховых тарифов для финансирования страховых выплат и определение ставок единого социального налога для обеспечения выплат и расходов нестрахового характера;
5. Внесение поправок в закон о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, которые бы изменили порядок и механизмы принятия решений по вопросам социального страхования, а также механизм определения страховых тарифов и ставок единого социального налога;
6. Внесение поправок в нормативные акты, касающиеся функционирования внебюджетных государственных социальных фондов, управления системой социального страхования и ее ресурсами, в целях обеспечения участия представителей субъектов социального страхования в органах управления системой социального страхования на паритетных началах.

Нормативно-правовая база социального страхования, действующая в настоящее время была сформирована не в результате реализации долгосрочной разработанной концепции по соответствующей проблеме, а явилась результатом реакции на определенные остро возникавшие проблемы в социальной жизни. Одновременно стало происходить постепенное «преобразование» государственных социальных внебюджетных фондов в органы, осуществляющие функции финансирования государственных обязательств, далеких от основной деятельности фондов, за счет их собственных бюджетов. Данные тенденции нашли свое отражение в положениях законопроектов о бюджетах внебюджетных социальных фондов, которые инициировались Правительством. Уместно отметить, что всякая социально значимая задача может быть реализована исключительно при наличии законодательной базы, качество которой обеспечивается  наличием соответствующего общественного согласия.

На наш взгляд, представляется необходимой выработка общенациональной стратегической концепции развития системы обязательного страхования социальных рисков, которая бы получила одобрение и была согласована всеми участниками социального партнерства, включая государство, бизнес-сообщество, профсоюзы и иные социальные институты, связанные с данной сферой и имеющие к ней интерес. Указанную стратегию целесообразно представить в виде Концепции реформирования системы обязательного страхования социальных рисков, поскольку подобные документ до сегодняшнего дня не принят и остается в стадии разработки. Названная Концепция, по нашему мнению, должна содержать некоторые меры и шаги:

1. Поэтапное выведение системы социального страхования из сферы управления исключительно исполнительными органами государственной власти, с закреплением за соответствующими государственными социальными страховыми фондами публично-правового статуса (Пенсионным фондом, Фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования); использование демократических начал и принципов страхования в организации системы обязательного социального страхования. Необходимо осуществить перераспределение ответственности за принятие решений в области обеспечения работы системы социального страхования, разделив ответственность за разработку и утверждение положений о страховщиках, назначение их руководителей, инициирование законопроектов о страховых тарифах, бюджетах и отчетах, возложенную в настоящее время на Правительство Российской Федерации, между всеми участниками социального партнерства. В качестве первоначального этапа по перераспределению ответственности в системе социального страхования необходимо инициировать единый законодательный акт, объединяющие положения отдельных законодательных актов о каждом социальном внебюджетном фонде. В части же регулирования особенностей функционирования страховщиков, будут действовать законы о конкретных видах этого страхования, что соответствует нормам Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

2. Формирование условий для поддержки обязательного негосударственного страхования и развития добровольных форм страхования: частного, корпоративного. Реализация данных мероприятий позволит расширить сферу социального страхования на определенные группы населения, находящиеся за пределами действующей системы, а, кроме того, создаст предпосылки развитию конкуренции между организациями страхования, чем обеспечит рост качества предоставляемых страховых услуг и эффективность социальной защиты населения.
3. Содействие обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости и баланса в структуре обязательств системы. Налоговая политика в сфере обложения фонда оплаты труда и применения иных налогов, формирующих

источники финансирования системы обязательного социального страхования, исключала применение страховых взносов и дала отрицательные результаты для совершенствования страховой системы. Ставка налога по фонду оплаты труда (единому социальному налогу) достаточно высока, но это не способствовало решению задачи борьбы с дефицитом средств социального страхования. Доходы и расходы бюджетов продолжали оставаться несбалансированными, что привело к стойкому сокращению исполнения обязательств, взятых на себя страховщиками в отношении застрахованных граждан. Тенденция к сокращению ставки единого социального налога, что предположительно призвано стимулировать развитие предпринимательства, приводит к сокращению доходов бюджета социальных фондов, что также не способствует скорому решению их проблем. Например, результатом такой политики стала  ситуация с Фондом социального страхования Российской Федерации, когда с 2005 года первые два дня нетрудоспособности работников начали оплачиваться из средств работодателей. Таким образом, почти на 20% уменьшилось исполнение обязательств по выплатам по временной нетрудоспособности страховщика (Фонда) перед застрахованными лицами. Одновременно с решением проблемы финансирования бюджетов социального страхования необходимо решать вопрос о нестраховых выплатах и пособиях, то есть выплатах, которые не связаны с утратой заработной платы, но оплачиваются из средств страхователей. В случае, если далее нестраховые выплаты будет производиться с использованием системы обязательного социального страхования, то источники их финансирования и администрирования также должны быть четко определены, а, кроме того, необходимо введение четкого раздельного учета в части выплат страхового и нестрахового характера. Реализация всего сказанного требует изменения самой сущности единого социального налога.

Исходя из практики развития систем социального страхования в зарубежных государствах с высоким уровнем экономического развития, анализа принципов и положений, закрепленных в международных актах, рекомендациях МОТ и МАСО, очевидно, что развитые системы социального страхования строятся на следующих основных принципах:

1. Рост уровня социальной защищенности работников, достигаемый за счет скоординированных действий государственных органов, бизнес-сообщества и профсоюзов, а также четкого понимания и осознанного участия каждого члена общества в оказании помощи согражданам, исходя из уверенности в получении ответной помощи в случае необходимости.

2. Усовершенствование системы социального страхования и социальной защиты посредством гармонизации социально значимых связей субъектов этой системы: государства, работодателей, работников и членов их семей. Реализация обязанностей и ответственности в подобной системе переходного периода подразумевает некоторое перераспределение ресурсов, позволяющее обеспечить нормальные уровень жизни.

Перераспределение ресурсов, пересмотр пропорций в системе финансирования затрагивает интересы всех участников и касается ресурсов всех участников: государства – в части предоставления социальной помощи за счет бюджетов и организации  социального страхования лиц, находящихся на государственной службе, работодателей - в части несения расходов по выплате заработной платы и выплатам по обязательным и добровольным видам социального страхования, и самих работников и членов их семей – в части целевых сбережений, дополняющих пенсионное обеспечение, обеспечение по случаю нетрудоспособности и прочее.

Для организации финансового перераспределения необходимо учитывать имеющиеся ресурсы и ориентироваться на цели, стоящие перед всеми заинтересованными участниками системы. Однако в любом случае должно быть гарантировано обеспечение базового прожиточного минимума, позволяющего сочетать предоставляемые суммы страховых выплат (сбережений) с достойным уровнем жизни в период преодоления возникших сложностей. Ввиду изложенного, применение механизмов, которые обеспечивают баланс интересов всех сторон отношений социального страхования, поддерживают общую и личную ответственность участников, становится одной из первоочередных задач реформирования в области социальной защиты.

3. Совершенствование механизмов социальной защиты требует определенных органических взаимоотношений между системами социального страхования и социальной помощи, которые призваны взаимодействовать между собой в рамках создания трех уровневой системы социальной защиты.

Первый уровень, связанный с минимально степенью социальной защиты, - должен гарантироваться государством за счет финансовых ресурсов бюджетного финансирования. Управление им осуществляют государственные структуры, которые строят свою политику в целях обеспечения прожиточного минимума для удовлетворения основных потребностей наименее обеспеченных социальных групп и слоев. Оказание помощи соответствующего уровня производится при условии проверки материального положения граждан.

Взносы застрахованных работников, их работодателей, а также бюджетные дотации из ресурсов государства обеспечивают страховую солидарность в данном вопросе. Целесообразным представляется установление минимальных размеров пособий, соответствующих положениям конвенций МОТ, и перечней услуг, являющихся формой страховой защиты в случае наступления трудовых рисков. Социальные риски учитываются в соответствующих отраслях обязательного социального страхования и корреспондируют системе дифференцированных отчислений (страхование по безработице, нетрудоспособности, от несчастных случаев на производстве). В отношении же тех социальных рисков, которые стабильны и широко распространены (например, наступление пенсионного возраста), обязательные страховые выплаты должны осуществлять по принципу единообразия (пенсия по возрасту, медицинское обслуживание, проч.).

В системе финансирования страховых выплат целесообразно сочетать как элементы перераспределения (страхование от несчастных случаев на производстве, страхование по случаю нетрудоспособности), так и регулируемую капитализацию взносов (например, страхование пенсии по возрасту).

При реформировании механизма формирования доходов фондов не может снижаться уровень жизни граждан из малообеспеченных слоев населения. Следовательно, механизм уплаты взносов может предусматривать исключения для тех застрахованных граждан, чей доход будет ниже по сравнению с минимумом, установленным  законодательством, к примеру, на уровне одного прожиточного минимума для трудоспособных граждан, т.е. минимума социально-приемлемой обеспеченности.

По нашему мнению, предпочтительным представляется вариант, влекущий минимальное ухудшение финансового положения большинства работников, которое неизбежно с внедрением системы выплат страховых взносов за счет заработной платы трудящихся. Принцип участия застрахованных трудящихся в финансировании как в общем системы социального страхования, так и, в частности, Фонда социального страхования, подразумевает и предполагает рост заработной платы работников, ее легализацию, повышению доли заработной платы в объеме ВВП.

В целях предотвращения внезапного ухудшения материального положения работающих, внедрение механизма уплаты всей суммы страховых взносов должен осуществляться постепенно. Поэтому масштабы и темпы охвата населения социальным страхованием будут существенно зависеть от политики в области повышения заработной платы и доходов граждан (равноценность страховых взносов и выплат, соотношение уровня социального риска и размера страхового тарифа), чем будут сформированы положительные условия для реализации возможностей социального страхования.

Дифференциацию страховых взносов необходимо производить с применением прогрессивной шкалы, то есть согласно размеру заработной платы работника: чем выше заработная плата, тем больше величина страхового взноса, подлежащего выплате. При этом целесообразно предусмотреть предельный размер облагаемой базы (величину выплат в пользу работника) для взимания страховых взносов в интересах социального страхования. Заработная плата работников, превышающая предусмотренный предел, не будет подлежать страховым взносам с этой суммы. Одновременно, данная же сумма будет ограничителем размера пособия по временной нетрудоспособности и по беременности и родам.

Выплаты работающими страховых взносов формируют взаимосвязь личного вклада застрахованного лица с размером социальных выплат. Реализация данного положения предполагает формирование единой информационной базы данных и присвоение застрахованным социального номера с выдачей персональных карточек социального страхования.