Формы и методы налогового контроля, пути совершенствования

Специализированные государственные органы, которым в соответствии с налоговым законодательством предоставлены полномочия в сфере налогового контроля в отношении юридических и физических лиц, можно признать активными субъектами механизма налогового контроля, поскольку их деятельность направлена на решение основных задач налогового контроля.

В качестве активных субъектов, участвующих в проведении налогового контроля и имеющих к нему отношение, выступают:

• налоговые органы;
• таможенные органы;
• органы внутренних дел.

В соответствии со ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.

Налоговые органы Российской Федерации являются постоянно действующим контрольно-проверочным государственным органом исполнительной власти, наделенным определенными полномочиями и созданным для решения государственных задач в сфере налогообложения. Это единая система государственных учреждений, однородных по своим задачам, связанных вертикальной системой власти-подчинения, организационно объединенных в единое целое, осуществляющих деятельность контрольного характера относительно соблюдения всей совокупности законодательства о налогах и сборах и иных налоговых норм, а в предусмотренных законом случаях являющихся и агентами валютного контроля.

Налоговые органы представляют собой независимую систему контроля за соблюдением налогового законодательства. Под независимостью в данном случае понимается прежде-всего как процессуальная самостоятельность относительно местных органов власти № управления, являющаяся конкретным проявлением принципа разделения властей, а также системы сдержек и противовесов: праву местных органов власти вводить местные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы, противопоставляется обязанность налоговых органов действовать в строгом соответствии с буквой и духом закона.

Содержанием налогового правоотношения является, с одной  стороны, совершение определенных действий управомоченным лицом, то есть в общем случае налоговым органом, и, с другой стороны, необходимость выполнения тех или иных действий обязанным лицом, то есть налогоплательщиком.

Содержанием механизма  налогового контроля является:

• с одной стороны, осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах со стороны налоговых органов, в общем случае;
• с другой стороны, соблюдение законодательства о налогах и сборах со стороны налогоплательщиков.

Объектом налогового правоотношения является интерес его  субъектов.

Сложилось две теории относительно объекта правоотношений:

- объект - действие;

- объект - благо.

Таким образом, возможен дифференцированный подход к определению  объекта механизма налогового контроля, в соответствии с трактовкой которого можно определить предмет механизма  налогового контроля (рисунок 11).

Рисунок 11 - Объект и предмет механизма налогового контроля

 

 

Налоговый контроль, реализуясь в процессе налогового администрирования, обладает определенной формой - формой нормативного регулирования. В тоже время, налоговый контроль как функция и метод налогового администрирования реализуется в особой формальной среде — среде реализации механизма нормативного регулирования.

Содержание механизма налогового контроля включает в себя не только контроль соблюдения налогового законодательства, но и выявление экономических объектов, фальсифицирующих информацию о своей деятельности, оценку степени достоверности получаемой информации, получение достоверной информации на основе документальных методов определения налоговых обязательств. Именно поэтому в системе регионального налогового администрирования уделяется большое значение налоговому контролю, осуществленному налоговыми органами с участием органов внутренних дел.

 

 

 

 

 

3. Совершенствование налогового контроля как метода управления налоговым потенциалом региона

3.1. Особенности формирования  налогового потенциала региона

 

Фискальный потенциал  региона - это такой объем доходов, который потенциально может быть получен региональным бюджетом из местных  источников при средних налоговых  усилиях. Под налоговыми усилиями в данном случае понимаются величины налоговых ставок и льгот, действующих на территории региона, а также собираемость налогов. От налоговых усилий зависит величина получаемых доходов. Поэтому для возможности сравнения фискальных потенциалов разных регионов налоговые усилия должны быть одинаковыми для всех регионов.

Существует несколько  элементов, за счет которых образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов  и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы. Во-первых, два региона, обладающие равными фискальными потенциалами могут собирать разное количество платежей потому, что в этих регионах действуют разные налоговые ставки. Во-вторых, два региона с одинаковым фискальным потенциалом могут собирать разный объем бюджетных доходов потому, что налоговые органы этих регионов работают по разному и уровень налоговой дисциплины среди налогоплательщиков в этих регионах разный. Таким образом, ставки налогообложения, качество работы налоговой администрации и дисциплинированность плательщиков сказываются на уровне налоговых поступлений, однако на потенциальную способность регионов генерировать доходы они не влияют.

Потенциальная способность  региона генерировать бюджетные  доходы, называемая фискальным (налоговым) потенциалом, определяется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами - налоговыми базами. Очевидно, что чем меньше совокупная налоговая база региона (представляющая собой сумму налоговых баз по всем налогам, которые собираются или могут собираться в регионе), тем меньше его фискальный потенциал.

Фискальные усилия —  это то, в какой мере данная территория или регион используют находящуюся в их распоряжении доходную базу. В этом смысле уровень фискальных усилий региона зависит от ставок налогообложения (если региональные власти могут самостоятельно устанавливать ставки налогообложения), от уровня предоставленных налоговых освобождений (при условии, что региональные власти могут самостоятельно определять структуру налогов и льгот) и от эффективности работы налоговых служб (собираемость налогов). Уровень фискальных усилий обычно измеряется отношением фактически собранных бюджетных платежей к тому или иному показателю, отражающему фискальный потенциал данного региона. Фискальный потенциал и фискальные усилия - это понятия взаимосвязанные. Тому есть несколько причин.

Во-первых, величина фискального  потенциала зависит от уровня налоговых  усилий. Ясно, что сумма налоговых  поступлений зависит от величины ставок налогообложения и собираемости налогов. Чем выше налоговая нагрузка и собираемость налогов (налоговые усилия), тем выше фискальный потенциал при неизменной базе. Таким образом, определение налогового потенциала должно производиться с оговоркой об уровне налоговых усилий, считающихся заданными. Таким образом, если регионы с одинаковой налоговой базой фактически имеют разные налоговые доходы, то можно говорить, что они прилагают разные налоговые усилия, характеризующиеся величиной данного разрыва.

Во-вторых, четкое понимание понятия "налоговых усилий" исключительно важно для обоснования выбора показателя, отражающего фискальный потенциал. Использование фактических поступлений в качестве меры фискального потенциала будет подталкивать региональные власти к тому, чтобы снижать ставки налогообложения и снижать свой уровень фискальных усилий.

Существует ряд методов, с помощью которых можно измерить фискальный потенциал региона:

Во-первых, возможно использование в этих целях показателя фактически собранных поступлений. В настоящее время в России в качестве меры фискального потенциала регионов используются показатели доходов, фактически собранных в базовом году.

Во-вторых, может применяться  показатель среднедушевых доходов  населения, который несомненно является базовым, основным показателем относительного уровня фискального потенциала.

В третьих, возможно измерение  фискального потенциала с помощью  показателя валового регионального  продукта (ВРП).

Четвертым показателем  является уровень совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР) региона.

В пятых, измерение фискального  потенциала возможно с помощью так  называемой "репрезентативной налоговой  системы".

Шестой способ измерения  фискального потенциала, в котором  метод репрезентативной налоговой  системы сочетается с использованием регрессионного анализа.

Для оценки фискального потенциала необходимо по каждому налоговому компоненту взять его среднюю ставку (рассчитанную на предыдущем шаге) и умножить на стандартную налоговую базу этого компонента в соответствующем регионе. Сложив такие произведения по всем компонентам, мы получим сумму, отражающую общий объем доходов, который каждый регион смог бы собрать, если бы прилагал для этого средний уровень фискальных усилий, и если бы состав, структура и ставки налогов во всех регионах были одинаковыми. Именно эта величина и берется в качестве оценки фискального потенциала региона.

Деятельность государства  и реализация возложенных на него функций зависят от стабильного  существования и развития источников его финансирования. Налоговое администрирование обеспечивает достижение стратегической цели государства — решить текущие проблемы по наполнению государственного бюджета, то есть добиться реализации полного и регулярного сбора налогов как основного государственного дохода. Достижение указанной цели осуществляется на основе деятельности налоговых органов по осуществлению контроля соблюдения налогового законодательства.

Оценка обеспеченности государства финансовыми ресурсами  в настоящий период относится  к числу важнейших экономических  задач. Для анализа доходных возможностей территорий в экономической литературе применяется категория "налоговый потенциал".

В экономической литературе налоговый потенциал рассматривается  как синоним термина "финансовый потенциал" применительно к странам  с развитыми формами моделей бюджетного федерализма (США, Канада, Бразилия, Австралия, Мексика, Швейцария, Япония, Швеция, Дания). Данный подход в значительной мере обусловлен спецификой рассмотрения этого термина в рамках развитой рыночной экономики и особенностью перевода на русский язык англоязычного термина, широко применяемого в зарубежной практике. Иногда этим понятием характеризуют совокупность всех видов финансовых ресурсов на территории данного региона. В Российской Федерации понятия налогового и финансового потенциалов обозначают принципиально различные экономические явления и для целей межрегиональных сопоставлений и построения системы межбюджетных расчетов требуют дифференциации.

Понятия налогового и  финансового потенциалов различаются  с точки зрения влияния каждого из них на формирование доходной части бюджета. Если налоговый потенциал является основой формирования базы налоговых доходов бюджета, то финансовый потенциал рассматривается как совокупность финансовых ресурсов на территории того или иного субъекта Федерации.

Действующим законодательством  Российской Федерации понятие "налоговый  потенциал" не определено.

В экономической литературе, по определению А.Д.Слободчикова, налоговый потенциал выступает как "потенциально возможная сумма налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории данного субъекта Российской Федерации" или "совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период" [31].

Н.Д.Матрусов определяет налоговый потенциал как:

• в широком смысле — "совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе "население — хозяйство — территория", в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона";
• в узком смысле - "финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения" [31].

Особого внимания заслуживает  институциональный подход Ф.Ф.Ханафеева  в обосновании категории "налоговый потенциал", определяющего налоговый потенциал с точки зрения развивающейся экономической системы [37]. Каждый экономический субъект в системе в процессе своего развития наращивает свои возможности, налоговую базу, и способствует поддержанию и развитию налогового потенциала. Налоговый потенциал — это возможности и способности экономической системы, которые могут обеспечить:

- формирование источников за счет налогов и налоговых платежей;

- рациональное использование ресурсов с целью эффективного развития этой системы.

Осмысление интегрального  понятия "налоговый потенциал", как отмечает Т.Ф.Юткина "дает понимание различий между стратегическим и тактическим (функциональным) налоговым потенциалами" [40].

В качестве стратегического налогового потенциала, по ее мнению, выступает потенциальная способность системы налогообложения обеспечивать постоянный рост общенациональных, преимущественно социальных, потребностей, качественные и количественные оценки, которой базируются на платежеспособности субъектов сферы "бизнес" по завершении полного цикла кругооборота средств и удовлетворении ими своих инвестиционных потребностей. В практическом плане он может рассматриваться как прогнозируемый объем совокупного финансового результата (в масштабе страны), созданный в сфере производства и приращенный в обращении после вычета стоимости совокупных затрат по его извлечению. Этот показатель, по мнению автора, дает представление об общих тенденциях развития экономики страны.