Формы и методы налогового контроля, пути совершенствования

Специалисты по теории управления трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла. С.О.Шохин считает, что подобный подход отражает только одну грань рассматриваемого явления и поэтому не может претендовать на научную полноту [39]. Более обоснованно рассматривать контроль в качестве неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации управленческих решений на всем его протяжении.

Некоторые ученые характеризуют  контроль как самостоятельный процесс. Так, Н.П.Ефимова считает, что в широком смысле контроль - это процесс, обеспечивающий функционирование объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, направленными на успешное достижение поставленных целей [12]. Н.Д.Погосян определяет контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности [12].

Оба определения содержат указание на цель контроля, но не отражают ни содержания, ни способов осуществления контроля. Вообще процесс - это деятельность, направленная на достижение поставленных целей путем решения определенных задач и применения соответствующих принципов, типов, методов и техники. Такой подход к сущности контроля чрезмерно широк, поскольку не дает возможности получить представление об основных его характеристиках. Не принимается во внимание тот факт, что контроль является и способом получения информации о состоянии объекта, позволяющей оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений.

Большинство исследователей рассматривают контроль в качестве одной из функций управления, то есть особого вида деятельности субъекта, имеющего целевую направленность, определенное содержание и способы осуществления. Например, В.Г.Афанасьев считает, что "контроль — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники органов контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы" [39].

Аналогичного мнения придерживаются Шохин С.О. и Воронина Л.И. [39]. Они полагают, что контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел. Сущность и назначение контроля состоят:

• в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
• в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
• в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
• в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
• в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Сущность контроля и  его содержание во многом раскрываются при помощи классификации его  видов, которая представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 - Классификация видов контроля

 

 

Каждый из видов контроля характеризуется десятью элементами: 1 - цель контроля; 2 - задачи контроля; 3 - субъект контроля; 4 - субъект, принимающий решение по результатам контроля (это может быть субъект контроля или субъект, в интересах которого контроль осуществляется); 5 - объект контроля; 6 - предмет контроля; 7 - принципы контроля; 8 - методы контроля; 9 - техника и технология контроля; 10 - процесс контроля.

Институциональная природа  категорий: государственный контроль, финансовый контроль, вид контроля и др. позволяет идентифицировать государственное управление во всех сферах экономического его развития, в том числе и в сфере налогообложения. Известно, что институциональные теории призваны рассматривать взаимосвязь различных институтов и их элементов.

Институт контроля включает экономический, хозяйственный, административный, технический и финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль занимает особое место в  системе государственного контроля и распространяется в основном на формирование доходной и расходной  частей федерального бюджета. По нашему мнению, финансовый контроль является основной предпосылкой возникновения налогового контроля, поэтому принципы и сущность финансового контроля являются значимым объектом исследования. Рассмотрим основные его характеристики.

Основным функциональным назначением финансового контроля, осуществляемого в интересах общества, является контроль за исполнением бюджета, поскольку последний представляет собой форму образования и расходования общественных средств для обеспечения деятельности органов власти по проведению в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации.

Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 год) [11], организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

В широком смысле под  государственным финансовым контролем понимается совокупность мероприятий, обеспечивающих проверку соблюдения норм правового регулирования. К таким мероприятиям можно отнести, в частности, наблюдение, определение или выявление фактически полученных финансовых показателей деятельности. Финансовый контроль имеет ту особенность, что его объектом всегда являются отношения, связанные с мобилизацией или расходованием денежных средств, то есть с использованием финансовых ресурсов.

Многие современные  исследователи государственного финансового  контроля рассматривают его как  способ обеспечения законности в финансовой сфере н достоверности данных, представленных в бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, что близко к определению финансового контроля как формы регулирования определенных финансово- производственных отношений. Контроль является и способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о результатах оказанного им на объект воздействия.

В отечественной экономической теории термин "финансовый контроль" употребляется обычно в более специфическом значении: государственный финансовый контроль - это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками.

Понятие "государственный финансовый контроль" можно определить:

• во-первых, как одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины;
• во-вторых, как систему (от греч. зуз1ета - составленное из частей, соединенное) институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления.

Каждая система может  быть охарактеризована с точки зрения целого комплекса признаков, основными  из которых можно назвать следующие:

• наличие целостной структуры, то есть сочетания объектов, взаимосвязанных друг с другом;
• четко фиксированное положение элементов по отношению друг к другу и целому;
• существование цели или функциональной направленности;
• иерархичность структуры любой системы в теоретической конструкции, то есть "состоит из".

Система государственного финансового контроля обладает целостной структурой, получившей закрепление в системе нормативно-правовых актов. Все элементы этой системы взаимосвязаны друг с другом: с одной стороны, они изменяются под воздействием друг друга и системы в целом, а с другой, обладают способностью воздействовать на саму систему и изменять ее (рисунок 3).

Определение целей и задач государственного управления

            

 

Рисунок 3 - Структура системы государственного финансового контроля

 

Правовые основы государственного финансового контроля закрепляют Конституция России, Бюджетный кодекс России, Налоговый кодекс России, иные федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Выделяют две группы принципов государственного финансового контроля, наиболее полно отраженных в российском законодательстве, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих его государственных органов:

1 группа – это принципы организации государственного финансового контроля:

• разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
• разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Федерации;
• координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
• функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

2 группа — это принципы осуществления государственного финансового контроля:

• законность;
• объективность;
• гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
• системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

Формы государственного финансового контроля законодательно закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Для конкретной реализации контрольных мероприятий органы государственного финансового контроля в соответствии с их компетенцией используют определенные методы государственного финансового контроля (рисунок 4).

Рисунок 4 - Формы и методы государственного финансового контроля

 

 

Органы государственного финансового контроля представлены в приложении 4.

Таким образом, государственный  финансовый контроль представляет собой  проверку соблюдения органами государственной  власти и местного самоуправления юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Государственный финансовый контроль, выполняя превентивную функцию, способствует не только принятию оптимальных решений в сфере управления финансами, но и является одним из условий своевременной корректировки тактики и стратегии финансовой деятельности государственных органов, поскольку представляет собой основную форму обратной связи в экономике.

В рамках государственного финансового контроля специфические задачи по обеспечению пополнения доходной части бюджетов, своевременности и правильности расчетов юридических и физических лиц с государством решают налоговые органы.

Задачи налогового контроля, решаемые налоговыми органами, должны решаться в рамках реализации права государства защищать его финансовые интересы в части формирования доходов государственного бюджета и финансовые интересы хозяйствующих субъектов. Последнее реализуется в рамках налогового регулирования "через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер" [10].

Реализовать задачи налогового контроля невозможно без определения основополагающих принципов. Анализ современной налоговой литературы позволил нам систематизировать эти принципы (таблица 1).