Антикризисное управление

Так, осуществляемый в России переход  к рынку предполагает задание  жестких экологических рамок  для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости  от их типа - государственных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы  деятельности — промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.

На макроэкономическом уровне государственное  регулирование должно носить экологосбалансированный  характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры  экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобываю-щих  отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием  природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая  структурная перестройка экономики  позволит значительно уменьшить  природоемкость производимой продукции  и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность  в природных ресурсах.

Система специальных механизмов и  инструментов, непосредственно связанных  с охраной окружающей среды и  эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и  ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются:

- непосредственное осуществление  государством различных мер природоохранного  характера (организация и финансирование  соответствующих НИОКР, подготовка  специалистов, установка очистительных  сооружений и осуществление мероприятий  по отдельным объектам, выполнение  обязательств в рамках международных  программ и организаций);

- контрольно-запретительное регулирование  (экологическая экспертиза, экологические  нормативы и ограничения, соглашения  между государством и корпорациями, государственное инспектирование  предприятий, приостановление деятельности, экономические и административные  санкции: платежи за загрязнение,  штрафы за нарушение природоохранных  законов);

- государственное экономическое  стимулирование и поддержка природоохранной  деятельности частного сектора  (косвенные субсидии, займы и кредиты  под низкие проценты, ускоренная  амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);

- меры государства, побуждающие  природопользователей к охране  ок-, ружающей среды (побудительные  отчисления за загрязнение, купля-продажа  прав на загрязнение);

- формирование и реализация  экологических программ.

Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение  использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве  случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению  к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических  эффектов от проведения “большой”  экономической политики, государство  бывает вынуждено реализовывать  дополнительные экологические программы  или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.

Таким образом, государство устанавливает  цели природоохранной политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы  взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения  как экономического, так и неэкономического характера.

Рассмотрим более подробно систему  экономических инструментов государственного регулирования природоохранной  деятельности.

Особенно широко используемым и  эффективным инструментом считаются  налоги. Экологические налоги (их часто  называют “зелеными”) призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции  более соответствующей затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации  экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е.способствовать реализации принципа “загрязнитель  платит”). “Зеленые” налоги могут  выполнять стимулирующую роль для  развития эколо-госбалансированных производств  и видов деятельности, а также  “подавлять” природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя  на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы - воздействовать на поведение производителя и  потребителя, на спрос и предложение  продукции в зависимости от степени  ее экологичности и пр.

В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных  мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной  природоохранной деятельности целесообразно  уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие  реинвестировало на природоохранные  цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды.

В экологоориентированной налоговой  системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей  первичные природные факторы  производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие  отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на экологосба-лансированную. При  этом пониженные налоги должны применяться  при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической  ситуацией система налогообложения  должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные  мероприятия. Повышенные налоги могут  использоваться при обложении экологически опасной продукции - озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В  Норвегии, например, за счет налогов  на минеральные удобрения и пестициды  финансируются программы развития экологосбалансированного сельского  хозяйства.

Хорошо апробированной в мире мерой  для стимулирования природоохранных  мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.

Важным элементом системы государственного регулирования природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства.

В настоящее время применяются  три вида платежей: за загрязнение  атмосферы, за сброс в водоемы  загрязняющих веществ, за размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответствующая  выбросам (сбросам) загрязняющих веществ  в пределах установленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой  ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2.

Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния  на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все  согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов  осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Корректировка  коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной  власти региона. Иногда, в случае экстремальных  ситуаций с загрязнением, коэффициент  увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению  с рекомендованным для данной области или города.

В переходный период развития экономики  система платежей за загрязнение  носит скорее “мягкий, догоняющий”  характер. Будучи “встроенной” в экономический  механизм, не ориентированный на экологическую  безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйственной  деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государственного управления в области природопользования в  России сегодня является главной  и проще реализуемой. Однако в  перспективе при переходе к природосбе-регающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться.

Государство содействует развитию рыночных механизмов в природоохранной  области. Например, способствует формированию рынка природных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государства  формируются рыночные механизмы  продажи прав на загрязнение. Одним  из важнейших принципов подобного  рынка является право на продажу  различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законодательно вводится лимит на определенную сумму  выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может  быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название “принцип пузыря” (bubble principal). В этих условиях вновь  строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических  ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед  предприятием стоит выбор: или создать  надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом.

Финансирование природоохранных  мероприятий является важным элементом  всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды  и природопользования. Подавляющая  часть капиталовложений по линии  экологической безопасности делается за счет государственных средств - на эти цели расходуется 1-2% ВВП.

В последние годы финансирование природоохранных  мероприятий в Российской Федерации  претерпело существенные изменения. Основная масса (80-90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная  часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного  хозяйства, содержание заповедников и  других охраняемых территорий. В настоящее  время государственные капиталовложения направляются на финансирование крупных  федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые  не имеют других источников обеспечения.

Текущие природоохранные мероприятия  должны финансироваться из целевых  источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств  экологических фондов. При таком  подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным  вложениям (их обезличен-ность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются  условия для реализации принципа “загрязнитель платит”. При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические  фонды, куда поступают платежи, носят  в первую очередь региональный характер.

В России региональные экологические  фонды функционируют с 1992 г. Среди  основных задач, возложенных на экологические  фонды, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических  проектов, направленных на улучшение  состояния окружающей среды и  обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия  и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Региональность является важной характеристикой  экологических фондов. Территории, страдающие от загрязнения “своих”  предприятий, получают независимый  источник финансирования. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем в федеральный фонд, остальные  деньги остаются на местах. Все решения  о финансировании тех или иных мероприятий принимаются местной  законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимаются исполнительные органы.