Форма государственного устройства

     В заключении следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

     2.2 Особенности унитарных  государств 

     Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран.

     Для стран с унитарной формой государственного устройства (такие государства называются простыми или слитными) характерно наличие следующих основных признаков:

     Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

1. Унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент. «Французский парламент состоит из двух палат: нижней – Национального собрания и верхней – Сената».⁷ Верховная исполнительная власть на территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осуществляет Кассационный Суд;
2. На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая, а также кредитная политика;
3. Составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других элементов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью. По степени их зависимости от центральных органов, унитарное государственное устройство может быть централизованным или децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены органы местного самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Местное самоуправление Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также должностные лица органов самоуправления: в префектурах – губернаторы, в городах – мэры, в поселках и деревнях – старосты. Примером смешанной системы местного и государственного устройства может служить Турецкая республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах в Турции осуществляется представителями центральной власти, но есть еще и Генеральные Советы и их исполнительные органы – Энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах – совет старшин и староста, который одновременно является представителем основной административно-территориальной единицы;
4. Унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию. В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого проживают, в основном, лица казахской национальности. В Судане согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 г., автономное право предоставлено Южному региону. Там создан выборный региональный народный совет, который формирует исполнительный орган – Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств;
5. В унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене;
6. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

     Таким образом, унитаризм предполагает централизацию  всего государственного аппарата, прямой или косвенный контрой над  муниципальными органами, создаваемые в административно-территориальных единицах. Исторически унитаризм был прогрессивным явлением, ибо он пришел на смену федеральной раздробленности и партикуляризму. Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения.

     В подавляющем большинстве современных  унитарных государств основное территориальное  деление является политико-административным. Наряду с ним во многих странах  имеются административно-территориальные  единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют  специализированные государственные  органы (судебные округа, военные округа и т.п.).

     Число ступеней политико-административного  деления зависит от численности  населения и размеров территории страны, однако, зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция — четыре.

     Современные тенденции в развитии политико-административного  деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных регионов, как  путем укрупнения высших единиц, так  и путем учреждения нового высшего  их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии  должным образом удовлетворять  местные социальные потребности, а  современные средства транспорта и  связи облегчают возможность  быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного  обслуживания жителей. Следует в  данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые  далеко не везде проявились. Во многих странах процессы урбанизации привели  к возникновению обширных городских  агломераций, однако, как правило, они  не преобразовались в единые территориальные  структуры, и не имеют общих органов  публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и  сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и  средства, необходимые для их реализации. С точки зрения организации публичной  власти унитарные государства можно  разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и централизованные.

     В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение  полномочий между центральной властью  и территориальными единицами высшего  уровня. Это сближает их с федеративными  государствами.

     Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской  Республики 1947 года⁸, в пределах основных принципов, установления законами государства, и при условии непротиворечив национальным интересам и интересам других областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут наделяться правом издания норм для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу компетенция государства и властей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст.117, составляет исключительную сферу ведения государства.

     По  вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может  передать областям и другие административные функции. Область осуществляет все  эти функции, как правило, через  провинции, общины или иные местные  единицы.

     Областям  гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить препятствия  свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным занятиям граждан.

     Каждая  область имеет устав (статут), который  в соответствии с Конституцией и  законами республики устанавливает  нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению  права инициативы и референдума  по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных  законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами.

     Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и общины, будучи автономными единицами, в рамках установленных законами республики принципов, обеспечивают государственную  и областную децентрализацию. Для  дальнейшей децентрализации территория провинций может разделяться  на округа с исключительно административными  функциями (т.е. там нет органов  самоуправления, и действуют назначенные  провинциальными властями администраторы).

     Относительно  децентрализованными унитарными государствами  являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят  исключительно или главным образом  административный характер, а самоуправляются  лишь низовые единицы.

     Например, Конституция Республики Болгарии 1991 года⁹ устанавливает: "Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования". Нетрудно видеть, что последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию), Конституция характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня — областей, то это — административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов (о согласовании с местными уже речи нет), законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль.

     Наконец, централизованные унитарные государства  — это те, в которых нет местной  автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные  сверху администраторы. Это государства  с выраженными авторитарными  политическими режимами. В ряде стран  Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встреть  государства, где на местах отсутствуют  выборные органы. Однако в странах  с однопартийной системой формальное наличие местных выборных органов  власти есть не более чем ширма  для всевластия на местах единоличных  партийных руководителей, которые, в свою очередь, находятся под  жестким контролем центральной  партийной власти.

     Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что унитарное государство –  это единое государственное образование. Государство при этом делится  лишь на административно-территориальные  части. Для такого государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной  власти и управления, единой судебной системы и конституции. Унитаризм  вызывался потребностями единого  рынка, удобствами осуществления государственной  администрации и не ставился в  связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных  унитарных государств – государства  мононациональные.

      3. ФЕДЕРАЦИЯ 

     3.1 Понятие федерации 

     Более сложной формой государственного устройства является федерация - сложное, союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают той или иной мерой суверенитета¹⁰.

     Понятие федеративной формы государства  достаточно полно было сформулировано классической юриспруденцией с акцентом на анализ, прежде всего юридической  характеристики ее признаков, без учета  социально-классового содержания этой формы. Ценность такого подхода заключается  в раскрытии общих конституционно-правовых свойств федерации, известной универсальности  ее определения и возможности  широкого его использования в  условиях различных исторических типов  федерации.

     Сам термин «федерация» происходит от латинского слова foedus, которое переводится как «договор» или «союз», что нередко служит основанием для определения федерации как союзного государства, основанного на договоре ряда государств. Это не вполне точно с позиции юридического, а не просто грамматического толкования. Дело в том, что понятие союзного государства гораздо шире, чем понятие федерации как с точки зрения сферы охватываемых отношений, так и форм объединения государств (к формам союзного государства, помимо федерации, могут относиться личные или реальные унии, формы вассалитета и суверенитета, содружества государств, ассоциативные формы). К тому же в своем большинстве федерации – это не союзы, основанные на договоре.

     Таким образом, федерация как форма  государственного устройства – это  единое государство, объединяющее в  своем составе либо состоящее  из выделяемых в пределах ее территории самостоятельных государственных образований, обладающих властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти. Значит федерация – это уже не союз разрозненных государств, каковым является конфедерация, а единое государство, которое может быть союзным, если в его основе лежит союзный договор, либо не обладать качеством союзного государства. Но в любом случае она является государством, существующим сверх и наряду с теми государствами (или иными образованиями), которые входят в ее состав.

     Важно также отметить, что «в последние  годы термин «федерация» становится размытым, что произошло не без  влияния сначала известного американского  политолога Д. Элейзера, а затем другого американского социолога А. Лейпхарта».¹¹ К федерациям в западной литературе теперь относят ООН, федерализм видят в отношениях этнических групп и другого населения в Швеции и Норвегии, в структуре политической системы общества и т.д. На наш взгляд, это ошибочное мнение, так как здесь происходит смешивание государственного и негосударственного федерализма и из понятия федерации исключается главное – сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей.