Форма государственного устройства

     Согласно  принципу неравного представительства  норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается  в зависимости от численности  населения. Так, каждая земля ФРГ  располагает в бундесрате не менее  чем тремя голосами; земли с  населением свыше двух миллионов  жителей имеют четыре голоса, а  земли с населением свыше шести  миллионов жителей пять голосов. Число представителей, посылаемых землями  Австралии в союзный совет, колеблется от 3 до 12. В Канаде установлены следующие  нормы представительства провинций  в сенате: Онтарио и Квебек - по 24, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 10, Манитоба, Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Ньюфаундленд - по 6, остров Принца Эдуарда - 4. Норма представительства штатов Индии в совете штатов колеблется от 1 (Гоа, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш), норма представительства союзных территорий от 1 (Пондичери) до 3 (Дели)¹⁹.

     Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее  влияние в верхних палатах  получают малонаселенные и обычно политически  и экономически отсталые субъекты федерации.

     По  методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (сенаты США, Мексики, Венесуэлы, Австралийского Союза) и назначаемые (сенат Канады, бундесрат ФРГ).

     Все вышеперечисленные признаки федерации  отличают ее как от унитаризма, так  и от конфедерации, которая не представляет собой формы государственного устройства, а является формой объединения суверенных государств.

     При анализе федерализма одним из наиболее сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение  компетенции между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения  объема предметной компетенции как  союза в лице его высшего законодательного органа - парламента, так и субъектов  федерации в лице их законодательных  собраний. Установление принципов разграничения  компетенции имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государственного образования в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации.

     Согласно  принципу «дуалистического федерализма» конституция устанавливает сферу  исключительной компетенции союза, давая перечень вопросов, по которым  только союз может издавать нормативные  акты. Все остальные вопросы, не содержащиеся в конституционном перечне (так  называемая остаточная компетенция), представляют собой предметы ведения нормоустанавливающих органов субъектов федерации.

     Впервые подобная система разграничения  компетенции была осуществлена в  США. Американская конституция установила систему «дуалистического федерализма», в основу которого положено жесткое  разграничение сфер компетенции  Союза и штатов. Раздел 8 статьи 1 содержит перечень предметов правового  регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза.

     В него входят: 1) регулирование междуштатной и внешней торговли; 2) чеканка  монеты; 3) установление стандартов мер  и весов; 4) учреждение почтовых служб  и почтовых дорог; 5) выдача патентов и авторских свидетельств; 6) установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; 7) объявление войны; 8) выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; 9) набор и содержание армии; 10) создание и содержание военно-морского флота; 11) созыв милиции; 12) ведение внешних сношений и 13) управление территориальными владениями. Все остальные вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно поправке Х относятся к исключительной компетенции штатов.

     Важнейшими  из них являются: 1) проведение выборов; 2) регулирование внутриштатной торговли; 3) установление органов местного управления; 4) поддержание здравоохранения, общественного  порядка и публичной морали; 5) изменение конституций штатов и  их органов власти и управления; 6) ратификация поправок к Конституции  Соединенных Штатов Америки. Эта  схема дополняется прежде всего принципом «подразумеваемых полномочий», который выводится из последнего абзаца раздела 3 статьи 1 Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза. Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводятся еще четыре корректирующих названную схему положения. Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов.

     К их числу относятся: 1) принятие законов  и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание  «всеобщего народного благосостояния»; 4) займы; 5) установление и регулирование  деятельности судебной системы; 6) регулирование  порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей. Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление  определенных действий как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения.

     В-третьих, Конституция запрещает Союзу: 1) вводить  прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) неодинаковые косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменять границы штатов без их согласия; 5) ограничивать применение Билля о правах. В-четвертых, штатам в свою очередь запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканить монету; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты; 7) лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные законы.

     Таким образом, мы видим, что юридически жесткая  граница между союзной и штатной  сферами компетенции даже с точки  зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна и фактические отношения между  федеральной администрацией и штатами  развиваются по линии постоянно  возрастающего централизма.

     Дуалистический  принцип разграничения компетенции  между союзом и членами федерации  применяется с определенными  дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии.

     Принцип двух исключительных сфер компетенции  применяется в тех странах, основной закон которых устанавливает  перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский «дуалистический федерализм». Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года. Напуганные Гражданской войной в США, тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен конституцией Канады 1981 года).

     В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза  и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система проведена  в Основном законе ФРГ.

     Подобная  система разграничения компетенции  оставляет за союзом право в случае необходимости вообще парализовать законодательную деятельность субъектов  федерации и тем самым ликвидировать  федеративную форму государственного устройства.

     В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система  разграничения компетенции между  союзом и субъектами федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского союза.

     Рассмотренные выше юридические системы разграничения  компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без  установления фактического разграничения  компетенции, которое складывается на практике.

     Субъекты  федерации, обладая определенными  первоначальными полномочиями, которые  они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

     Система органов власти и управления субъектов  федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями  государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей  закономерностью является то, что  организация органов власти и  управления субъектов федерации  почти всегда копирует федеральную  форму правления. О форме правления  и государственном устройстве субъектов  федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже  было сказано, не являются государствами.

     В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются  законодательные органы, которые  могут быть как однопалатными, так  и двухпалатными. В некоторых  странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные  органы (ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется  только во франкоязычной провинции  Квебек. В США однопалатная легислатура  существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме  Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

     Однопалатные  законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем  же способом, что и федеральные  парламенты. В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования  сами устанавливают избирательное  право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных  органов субъектов федерации  либо избираются посредством прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада).

     Органы  управления субъектов федераций  образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским  и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган власти формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и т.д.).

     Субъекты  некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

     Государственное устройство «молодых» государств имеет  некоторые специфические черты  только там, где в качестве системы  политической организации территории был избран (или навязан бывшей метрополией) федерализм. Подавляющее  большинство этих стран являются унитарными. В некоторых из них  вводилась федерация, но она просуществовала  недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун).

     Федеративная  форма в молодых государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как  в методе разграничения компетенции  между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над органами власти и управления субъектов федерации  со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, что высокая  степень централизации, введенная  конституцией Индии, используется рядом  индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений  между штатами и центральным индийским правительством.