Анализ государственных и муниципальных заказов по Тюменской области

1.2. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО  ЗАКАЗА

Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики Российской Федерации. Это означает, что от того, каким образом в стране организована система государственного и муниципального заказа, зависит не только эффективность расходования средств из бюджетов всех уровней, что само по себе крайне важно, но и уровень коррупции в стране, и состояние конкурентной среды[12].

Правовое регулирование играет важнейшую роль в установлении и совершенствовании отношений, связанных с размещением государственных заказов. О необходимости четкого урегулирования таких отношений пишут многие авторы, называя следующие обстоятельства политического и экономического характера, которые нужно принимать во внимание при разработке правовых основ государственного и муниципального заказа в Российской Федерации:

- особый характер института  государства, его субъектов и  муниципальных образований как  органов публичной власти, то  есть органов, действующих в интересах  всего населения;

- особый характер средств, используемых для оплаты размещаемых  заказов, а именно: средств налогоплательщиков  всего населения территории. Уже  одного этого обстоятельства  достаточно для обоснования необходимости  тщательного, корректного и контролируемого  размещения государственных и  муниципальных заказов, их правового  регулирования;

- необходимость экономного, рачительного расходования бюджетных  средств, являющаяся постоянной  задачей органов государственной  власти и местного самоуправления;

- необходимость создания  условий для поддержания и  развития свободной  конкуренции  между предпринимателями, являющейся  неотъемлемым элементом рыночной  экономики; закрепляя этот принцип  в Конституции, в других законах  и подзаконных актах, государство, его органы и органы местного  самоуправления должны, в первую  очередь, сами его реализовывать.

Эффективное правовое регулирование принципов размещения государственного заказа является одним из важнейших факторов продуктивного функционирования всей структуры государственного заказа. Так как принципы устанавливаются нормами права, то можно вести речь о принципах правового регулирования государственного заказа.

В теории права принципы любой отрасли права рассматриваются как ее основополагающие идеи, начала и закономерности1. В системе каждый принцип обеспечивает функционирование всех остальных, и нарушение одного принципа ведет к искажению всей системы.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов в настоящее время сформулированы в законодательстве отдельных стран и зафиксированы в таких международных документах, как Директивы ЕС, Многостороннее Соглашение о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества[13].

Основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств. Достижение данной задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами:

Принцип транспарентности  означает доступность относящейся к закупкам информации для всех потенциальных участников и общественности. «Транспарентность», т.е. «гласность», «открытость», является сильнодействующим средством против коррупции. В 2001 г. Всемирная торговая организация (ВТО) приняла официальное решение о начале нового раунда многосторонних торговых переговоров, одним из важнейших направлений которого стала разработка многостороннего Соглашения о транспарентности в государственных закупках.

Транспарентная система предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность - один из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.

До недавнего времени документ, регулирующий  процедуры конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд – Положение об организации закупки товаров, работ и услуг – был утвержден Указом Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[14]. Само название Указа однозначно говорит о его целевой направленности.

Принцип подотчетности и соблюдения процедур (ответственности) подразумевает строгое соблюдение закупающими организациями установленного порядка проведения закупок, включая применение методов, соответствующих объемам и характеру приобретаемых товаров и услуг. Вся относящаяся к закупкам документация должна быть доступна для государственного и общественного контроля; в случаях, требующих режима секретности, должен быть разработан регламент доступа к такой документации.

Принцип эффективности. Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают в себя: соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество); затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт); доставку и наличие дополнительных затрат (например, транспортировку и хранение).

Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств. Эффективность в государственных закупках предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами. Затраты самих государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы. С целью повышения эффективности и результативности закупочного процесса государственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку своей закупочной системы.

Эффективность функционирования национальной системы закупок зависит не только от наличия продуманной стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильной законодательной нормативной базы, эффективного планирования закупок, но и от высокопрофессионального проведения закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой высокой отдачи от вложенных средств. Наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком, предложившим самую низкую цену. Для определения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров, работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Эффективное расходование средств достигается, если закупки проведены в нужном количестве, товара нужного качества, по приемлемой цене, в подходящем месте и в подходящее время.

Принцип открытой конкуренции. Открытая конкуренция поставщиков и подрядчиков является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к обоюдовыгодным ценам. Проведение конкурсных торгов, является мерой, которая призвана стимулировать конкуренцию путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнения работ. Необходимо также сформировать конкурентную среду, т.е. создать условия, позволяющие всем участникам эффективно участвовать в состязании.

В большинстве стран законодательство по закупкам признает право национальных поставщиков на равное отношение и получение равного доступа к государственным контрактам. В результате стандартный способ закупки предусматривал публикацию объявления о планируемых закупках, чтобы привлечь к участию в торгах (как правило, в форме аукциона) все компании, заинтересованные в получении государственного контракта[15].

Принцип справедливости (равноправия) создает равные возможности для всех предприятий и фирм на получение заказов на поставку продукции или услуг для государственных нужд, а также равного и справедливого отношения ко всем потенциальным поставщикам и подрядчикам при отборе в ходе проведения конкурсов и определения победителей. Этот принцип подразумевает, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее и не могут быть изменены в ходе проведения конкурса. Категорическим требованием процедур закупок и заказов является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

ГК РФ в отношении государственных и муниципальных образований получил закрепление принцип равенства всех участников гражданских правоотношений. В пункте  1  ст.  124  ГК  РФ сказано, что Российская Федерация и муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Как видим, современное российское гражданское законодательство исходит из того, что режим, предусмотренный для различных форм собственности, в условиях рынка должен быть в своей основе единым[16].

Недискриминация предполагает снятие ненужных ограничений в отношении конкуренции по конкретному контракту, в частности в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик вправе привлекать не только фирмы, прошедшие предварительный квалификационный отбор, но и устанавливать жесткие стандарты качества.

Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно важно в связи с тем, что расходуются государственные средства и осуществляется соответствующий государственный контроль.

 Принцип экономичности  конкурсных процедур означает, что  сами процедуры конкурсных торгов  должны осуществляться с минимальными  затратами. В мировой практике  одним из основных путей удешевления  конкурсных торгов является унификация  подготовки конкурсной документации  и конкурсных предложений, проведения  квалификационных отборов, выбора  системы оценки конкурсных предложений, выявления победителя и заключения  контракта.

В дополнение к этим основополагающим принципам размещения государственного заказа, необходимо рассматривать принцип добровольности как отражающий юридическую природу отношений, возникающих при размещении государственного заказа и заключении соответствующих договоров[17].

Данные основополагающие принципы размещения государственного заказа использованы и закреплены в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[18] (в ред. Федеральных законов  от 24.07.2007 N 218-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ) – далее по тексту Закон № 94-ФЗ -, согласно которому регулируются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

1.3. Понятие государственного  контракта

Необходимость обеспечения государственных интересов в сфере закупок товаров обусловила выделение в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи поставку товаров для государственных нужд. Обязательства по поставке товаров для государственных нужд возникают либо непосредственно из государственного контракта, либо из заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ). Особенности данных правоотношений вызваны участием в них такого своеобразного субъекта гражданского права, как государство[19].

Согласно ст. 526 ГК, по государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд (далее - государственный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

При поставке товаров для государственных нужд могут использоваться как простая, так и сложная структура договорных связей. В первом случае поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд непосредственно госзаказчику либо указанным им получателям без заключения с последними поставщиком (исполнителем) каких-либо договоров на поставку товаров для государственных нужд[20].

Во втором случае (при сложной структуре договорных связей) государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд предусматривается прикрепление госзаказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных нужд на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателями согласовываются условия о количестве и качестве товаров, порядке их доставки и принятии покупателем и т. п.

Следует отметить, что заключение и исполнение договоров поставок для государственных нужд имеют определенные особенности, вытекающие как из субъектного состава таких договоров, так и из специфики подобных договоров. В частности, особенность исполнения государственного контракта проявляется в том, что поставка товаров осуществляется либо непосредственно государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю) (п. 1 ст. 531 ГК РФ). Особенность оплаты товаров, поставленных для государственных нужд, проявляется в том, что при оплате покупателем товаров по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд государственный или муниципальный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя (ст. 532 ГК РФ)[21].