Анализ и направления совершенствования бюджетного финансирования административной реформы

1.2 Расходы  на содержание органов власти  и управления

Деятельность государства носит целенаправленный характер. Реализация государственных функций осуществляется государственными и негосударственными органами, образующими в совокупности государственный механизм. Последний олицетворяет государство в целом, выступая его реальным материальным воплощением. Следовательно, без государственного механизма не может быть государства[15].

Наличие специфической  управленческой деятельности государства обусловило появление в федеральном бюджете расходов на управление. Данные расходы выступают материально-финансовой базой деятельности государственных органов, осуществляющих руководство экономикой.

В ст.84 БК РФ записано, что исключительно из федерального бюджета РФ финансируются расходы на обеспечение деятельности Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном уровне.

Расходы на содержание всех органов государственного управления РФ лимитируются государством. Президент РФ и Правительство РФ осуществляют правовое регулирование в этой сфере на уровне федерального управления. В республиках в составе РФ, в других регионах, и системе местного самоуправления лимитирование расходов на управление регламентировано соответствующим законодательством.

Первым разделом функциональной классификации расходов бюджета являются «Общегосударственные вопросы», включающие расходы на государственное  управление, в составе которых приводятся статьи, связанные с содержанием главы государства, федеральных органов законодательной власти, Правительства РФ, деятельности финансовых и налоговых органов, прочие расходы.

Объемы расходов на содержание аппарата управления определяются на основании утвержденного штатного расписания и сметы расходов с учетом инфляции.

В расходах на управление преобладающую часть составляют затраты на оплату труда. В основе определения величины этих затрат лежат штатные расписания учреждений. На основе утвержденной численности аппарата государственного управления соответствующего уровня — федерального, регионального и местного — составляются штаты учреждений и организаций.

Существенное  место в расходах на содержание аппарата управления занимают государственные должности и государственные оклады. Правовые основы организации государственной службы  РФ и правовое  положение  государственных служащих РФ определено Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ». В ст. 1 Закона приводится подразделение государственных должностей на категории «А», «Б», «В»[15].

Государственные должности категории «А» устанавливаются Конституцией РФ,   федеральными  законами   (государственные  должности   РФ). Государственные   же   должности   субъектов   РФ   устанавливаются конституциями, уставами субъектов РФ. Государственные должности категории «Б» представлены перечнем, утверждаемым в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности категории «В» предназначены для исполнения и обеспечения полномочий, должностей, учреждаемых государственными органами.

После прохождения  государственного квалификационного  экзамена или аттестации  государственным служащим  присваиваются квали- фикационные разряды. Порядок проведения экзаменов, присвоение квалификационных разрядов, аттестация государственных служащих регламентируется федеральным законом.

Оплата труда  федеральных государственных служащих состоит из денежного содержания, включающего должностной оклад, надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной службы, выслугу лет, премии по результатам работы. Ежемесячные надбавки к должностному окладу дифференцируются в разрезе квалификационных разрядов. Ежемесячные надбавки за особые условия государственной службы подразделяются по группам государственных должностей государственной службы. Ежемесячные надбавки за выслугу лет определяются к должностному окладу в зависимости от стажа государственной службы. Стаж государственной службы: от 1 до 5 лет — 10% к должностному окладу; от 5 до 10 лет — 15%; от 10 до 15 лет — 20%; свыше 15 лет — 30%[15].

Итак, финансирование расходов на выплату денежного содержания, денежного вознаграждения и иные социальные выплаты федеральным государственным служащим производятся за счет средств федерального бюджета. Использование для этого средств внебюджетных источников допускается в том случае, когда эти средства учитываются при определении объема расходов федерального бюджета.

1.3 Зарубежный  опыт формирования бюджетных  расходов на содержание органов  государственной власти

Современное состояние  расходов бюджета на содержание органов  государственной власти в условиях реформирования бюджетного процесса, их характеристика и структура, а также возможные пути решения существующих проблем обуславливает необходимость изучения зарубежного опыта в этой области. Рассмотрим зарубежный опыт расходов бюджета на содержание органов государственной власти на примере Италии, Австрии и США.

На систему организации и содержание расходной составляющей бюджетного процесса в Италии во многом оказывают существенное влияние как постоянно усиливающиеся тенденции, связанные с евроинтеграцией страны, так и необходимость решения внутренних политических и социально-экономических проблем.

В Италии законодательно установлены фискальные правила - ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления [10].

Несмотря на установленный Конституцией страны принцип независимости бюджетов всех уровней, составляющих в совокупности бюджет Италии, введен принцип трансфертного регулирования (с передачей соответствующих полномочий Министерству экономики и финансов), для контроля за соблюдением вышеуказанных бюджетных ограничений.

Для создания дополнительного механизма по противодействию наращивания государственного долга и дефицита бюджета определена необходимость одновременной подготовки (на уровне центрального Правительства Италии) с последующим рассмотрением и утверждением проектов сразу двух законодательных актов на основе принципа «скользящей трехлетки»: «Закона о финансах» и «Закона о бюджете».

Первый из них устанавливает мероприятия для всех органов власти страны и местного самоуправления по обеспечению соблюдения бюджетных ограничений, экономии бюджетных средств и определяет параметры «Пакта о внутренней стабильности в Италии». Данным законодательным актом устанавливаются механизмы активного регулирования центральным Правительством соблюдения фискальных ограничений в процессе исполнения региональных, провинциальных и коммунальных бюджетов, например, путем изменения сумм трансфертных перечислений в их адрес[10].

В «Законах о бюджете» существенный интерес представляет использование (начиная с 2007г.) программно-целевого метода формирования и исполнения бюджетов. При этом для фиксации предельных объемов расходования средств по каждой решаемой ведомственной задаче в «Законе о бюджете» устанавливаются «потолки затрат» для соответствующей макрогруппы расходов (всего их выделено около 600).

При этом макрогруппы расходов формируются по каждой программе с точки зрения решения конкретных задач: проведение соответствующих расследований, устранение негативных последствий совершенных правонарушений, осуществление комплекса мер по их профилактике и др.

По каждой миссии Правительства формируется отдельный том, как раздел «Закона о бюджете» (в совокупности все подобные документы представляют собой так называемый «разрешительный» бюджет); в дальнейшем ассигнования «разрешительного» бюджета сводятся также и по главам отраслевой структуры Кабинета министров, что в совокупности представляет собой «управленческий» бюджет.

Правом законодательной инициативы в бюджетной сфере пользуется Правительство страны. Важно отметить, что голосование в обеих Палатах Парламента осуществляется раздельно по макрогруппам затрат бюджета с учетом выделения в их составе элементов экономической классификации расходов. При этом у отраслевых министров имеется высокая степень свободы в отношении перераспределения ассигнований внутри макрогрупп.

Организацию и исполнение бюджета центрального Правительства Италии осуществляет Министерство экономики и финансов страны (МЭФ) через свои апартаменты: Казначейства (в основном концентрируется на операциях, связанных с государственным долгом и управлением государственным имуществом), Фискальной политики (формирует, реализует государственную политику в сфере бюджетных поступлений); генеральное управление по бухгалтерскому учету, которое в своей структуре имеет не только функциональные специализированные и отраслевые подразделения - инспектората, но и территориальные регионы в каждом из министерств, а также во всех регионах страны для организации кассового обслуживания исполнения бюджетов центрального Правительства на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования.

Австрия - страна с хорошо развитой рыночной экономикой и высоким уровнем жизни, тесно связана с другими экономиками стран ЕС, особенно с Германией. Преимущества австрийской экономики заключены в сильных торговых отношениях, особенно в банковской и страховой сферах в странах Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. Отличительные черты экономики Австрии - большой сектор услуг, отзывчивость промышленного сектора и небольшой, но очень развитый сельскохозяйственный сектор. Правительство Австрии успешно проводит комплекс программ экономической реформы, направленных на упорядочение управления и создания более конкурентных условий для предпринимательской деятельности, дальнейшее укрепление положения Австрии в качестве привлекательного инвестиционного места.

Австрия имеет завидную, сильную экономику с ВВП на душу населения, равным четырем ведущим западноевропейским странам. Методы ведения бизнеса, высокий уровень потребительского доверия, высокие экспортные цены на сырье и сельскохозяйственные продукты являются топливом для развития экономики[10].

Разразившийся мировой финансовый кризис затронул экономику и Австрии. В этих условиях Правительство Австрии приняло ряд мер, направленных на поддержание экономики страны. Приняты, в частности, пакеты мер по поддержке финансового и реального секторов экономики. Однако, уверенности в том, помогут ли оба пакета мер уберечь экономику страны от кризиса в правительстве Австрии не было, поскольку неизвестно, как развивался бы кризис в дальнейшем. В течение ближайших месяцев этих мер поддержки оказались недостаточно, были приняты дополнительные меры. В качестве центрального вопроса своей внутри - и внешнеэкономической политики Правительство Австрии по-прежнему рассматривает полно объемное участие страны в углублении интеграционных процессов в рамках ЕС и продолжает активно работать в этом направлении. Во внешне - и внутриэкономической политике правительство Австрии придерживается декларированных им вышеуказанных направлений своей деятельности, продолжая последовательно проводить приоритетную линию на всестороннее углубление интеграции в рамках ЕС.

Государственный бюджет США представляет собой сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня соответствует устройству государственной власти: федеральный бюджет; бюджет штатов; бюджет местных органов власти[9].

Общими недостатками бюджетной системы США считается усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.

Приблизительное соотношение  расходов федерального бюджета и  совокупных расходов всех штатов и  местных органов власти страны, взятых вместе, составляет 60 - 63% против 37 - 40%. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Некоторые из них встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений - «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

Важной отличительной  чертой бюджетного механизма США  является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета. Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при Белом доме Административно-бюджетное управление, глава которого имеет статус министра и является членом кабинета министров.

Административно - бюджетное управление (второе финансовое ведомство США) является центральным органом, осуществляющим прогнозирование, управление, контроль и координирование правительственных программ и их финансирование[9].

Среди финансовых задач этого ведомства - составление федерального бюджета и разработка финансовых программ, осуществление оперативного контроля по управлению бюджета в общефедеральном масштабе. Вместе с тем на управление возложен ряд административных функций, превращающих его в одно из ведущих ведомств в системе органов  высшей исполнительной власти.

Роль конгресса  США в процессе формирования и  использования бюджета значительно  больше, чем в других странах.

В конгрессе  созданы ревизионные службы - службы внутреннего контроля в министерствах. Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров назначаются Президентом и утверждаются парламентом. Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и 2 раза в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства. При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса. Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика. По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента. Президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента.