Совершенствование государственной политики в сфере управления государственным имуществом

Так, деятельность в сфере  ЖКХ сопряжена с высокими рисками и низкой платежеспособностью потребителей, что снижает ее инвестиционную привлекательность. Как и в других регионах России, она требует привлечения инвестиций в инженерную инфраструктуу и обновления управленческого звена, внедрения современных методов управления предприятиями, в том числе методов управления экономикой и финансами.

Давая обобщенную оценку нормативно-правового регулирования  хозяйственных процессов в столице России, можно отметить, что за редким исключением московские законодатели стараются разрабатывать и принимать законы в фарватере федерального законодательства и экономической политики, хотя в ряде случаев вопросы регулирования экономической деятельности региона прорабатываются даже лучше, чем заложено в нормах федерального уровня. Вместе с тем недостатки и проблемы в управлении государственным сектором являются общими для всей страны. Однако московские власти имеют и положительный опыт, который мог бы быть использован на федеральном уровне и на уровне других регионов.

3.2 Принятие  решений о банкротстве унитарных предприятий в рамках совершенствования государственной политики

В предыдущей главе курсовой работы были освещены вопросы формирования концептуальных подходов к управлению государственным имуществом. В рамках этих подходов вырабатываются рекомендации по систематизированному управлению государственным имуществом. В настоящее время, наиболее перспективным и интересным подходом к управлению имуществом, является выявление проблемных предприятий, находящихся в государственном ведении и их банкротство либо приватизация, очередная волна которой ожидается в ближайшем будущем. В данном разделе курсового проекта освещены специфические вопросы банкротства государственных предприятий в интересах самого государства.

Значительная часть  предприятий, находящихся в государственной собственности и относящихся к малому и среднему бизнесу, управляется неэффективно, приводя к росту задолженностей по обязательным платежам (налогам и сборам), электроэнергии и газу, по заработной плате.

Изменить ситуацию к  лучшему можно, если у предприятия появляется заинтересованный собственник, имеющий возможность глубоко и целенаправленно его развивать. Основной механизм смены собственника, применяемый государством, — это приватизация (о чем пойдет речь в следующем разделе). Также используется и банкротство.

Как показывает практика, механизм банкротства в отношении ГУПов используется в основном для очищения предприятия от кредиторской задолженности или для переоформления прав собственности на активы. Заказчиком в первом случае является само государство, во втором — потенциальный покупатель, будущий хозяин предприятия.

Положительным моментом при проведении процедуры банкротства в интересах государства является относительно легкое получение его согласия на реализацию части активов или всего предприятия в целом, которое требуется при внешнем управлении или конкурсном производстве. Таким образом, собственник имущества может влиять на проведение процедуры банкротства.

Механизм банкротства  акционерных обществ апробирован многими, но дело в том, что правовой статус ГУПов накладывает особенности и на их банкротство.

Федеральный закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.2002 г. ввел ограничения в деятельности ГУПов. Во-первых, в нем четко прописывается, что руководитель унитарного предприятия назначается на должность собственником имущества. Кроме того, назначенный руководитель унитарного предприятия не может быть учредителем или участником другого юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках. Все, чем руководителю ГУПа дополнительно разрешается заниматься,— это преподавательская, научная и иная творческая деятельность.

Практика показывает, что руководители ГУПов занимали руководящие должности  в других организациях, зачастую в тех, через которые предприятие вело свои операции, тем самым контролируя финансовые потоки и образование кредиторской задолженности.

Во-вторых, закон накладывает некоторые ограничения на распоряжение имуществом предприятия. ГУП не может продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным образом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества.

Кроме того, согласие собственника должно быть получено на совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, заключением договора простого товарищества, а также на совершение крупной сделки. Причем для ГУПа крупной считается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения им прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10 % уставного фонда предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

Для решения проблем  с переоформлением прав собственности на активы можно выбрать инициирование контролируемого банкротства предприятия, что тоже не просто.

Закон о ГУПах запрещает  создание дочерних предприятий. Созданные же ранее дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям. А если на «материнском» предприятии возбуждена процедура конкурсного производства, то в этом случае вполне благополучное дочернее предприятие должно попасть в конкурсную массу.

На практике предприятия, попав в такую ситуацию, пытаются решить вопрос, посылая запросы и ходатайства в Минимущество с просьбой позволить дочерним предприятиям стать «независимыми» ГУПами.

Банкротство предприятий в России регламентируется Гражданским кодексом РФ (ст. 65) и соответствующими законами.

Самым первым был Закон  РФ от 19.11.1992 г. №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». В нем была прописана возможность для органа, уполномоченного государством управлять имуществом предприятия, в составе которого имеется вклад государства не менее 50 %, внести предложение о проведении санации. В этом случае он обязан был гарантировать удовлетворение имущественных требований всех кредиторов и возмещение арбитражных расходов.

Закон от 1992 г. перестал действовать с момента введения в действие Федерального закона от 08.01.1998 г. № б-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», за исключением продления процедур, введенных до 01 марта 1998 г., в этом случае арбитражные суды должны были руководствоваться первым законом. В настоящее время еще существуют дела, производство по которым осуществляется по закону от 1992 г.

По второму закону юридическое лицо считалось неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности составляли в совокупности не менее пятисот минимальных размеров оплаты труда и не были им исполнены им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения (иной размер требований и сроки непогашения были предусмотрены позднее для предприятий естественных монополий топливно-энергетического комплекса). По этим основаниям, которые имеются практически у любого предприятия, суд принимал заявления о признании предприятия несостоятельным, что привело к использованию процедуры банкротства как механизма для массового передела собственности.

Немного позднее вышел Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», который определял, что должник (субъект естественных монополий или организация топливно — энергетического комплекса) считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены организацией — должником в течение шести месяцев с момента наступления даты их исполнения и сумма кредиторской задолженности превышает балансовую стоимость имущества организации — должника, в том числе права требования. Данный закон еще признан утратившим силу с 01 января 2005 г.

На сегодняшний день действует Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 1 27-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», вступивший в силу с 03 декабря 2002 г. С этого момента закон от 1998 г. действует только для процедур, введенных при нем. К правоотношениям же, возникшим с момента завершения процедуры банкротства, введенной до вступления в силу нового закона, применяются положения закона от 2002 г., за исключением случая открытия конкурсного производства после завершения процедуры банкротства, введенной по одному из предыдущих законов. В этом случае применяют нормы закона от 1 998 г.

Процедура инициирования  процедуры банкротства по новому закону немного усложнилась. Во-первых, минимальный размер задолженности, являющейся основанием для подачи заявления о признании должника банкротом, увеличился до 100 тысяч рублей.

Во-вторых, право на обращение в арбитражный суд возникает у конкурсного кредитора по истечении тридцати дней с момента направления (предъявления к исполнению) исполнительного документа в службу судебных приставов и его копии должнику. Право на обращение в арбитражный суд у уполномоченного органа по обязательным платежам возникает по истечении тридцати дней с момента принятия решения о взыскании задолженности за счет имущества.

То есть для подачи заявления о признании предприятия банкротом необходимо пройти процедуру признания арбитражным судом факта наличия задолженности и процедуру исполнительного производства.

Следующим интересным моментом в новом законе является обязательное наличие судебного акта с указанием состава и размера кредиторской задолженности для включения ее в реестр кредиторов. Это снимает ответственность с арбитражного управляющего, но существенно добавляет работы для судов в отношении предприятий, которые имеют широкую базу поставщиков или которые в свое время часто прибегали к бартерным схемам, оставляющим за собой большое количество кредиторских задолженностей на мелкие суммы.

Здесь можно дать только одну рекомендацию для должника, арбитражного управляющего и суда: списание такой задолженности до подачи заявления о признании должника банкротом (как правило, в общем объеме такая кредиторская задолженность не превышает 2 %).

Существенным отличием от предыдущих законов является возможность собственника имущества оказывать влияние на ход процедуры банкротства.

Во-первых, он может обратиться к первому собранию кредиторов и в арбитражный суд с ходатайством о введении финансового оздоровления, предоставив соответствующие гарантии погашения кредиторской задолженности, или же в любое время вправе удовлетворить все требования кредиторов с целью прекращения производства по делу.

Во-вторых, продажа предприятия или замещение активов должника путем создания на базе его имущества ОАО может быть включена в план внешнего управления на основании решения собственника имущества.

В-третьих, все имущество ГУПа, подлежащее продаже, оценивается оценщиком с предоставлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведению оценки, что дает дополнительные гарантии независимой оценки.

То есть арбитражный  управляющий ориентируется теперь не только на решения собрания или комитета кредиторов, но и на мнение собственника имущества. В зависимости от причин банкротства и его «заказчиков», инициаторами могут быть разные лица. По закону «О несостоятельности (банкротстве)» от 2002 г. заявление о признании предприятия банкротом могут подать должник, конкурсный кредитор и уполномоченные органы.

В случае очищения предприятия от кредиторской задолженности основными инициаторами могут быть как сам собственник, так и уполномоченный орган, представляющий интересы кредитора по задолженности по обязательным платежам (налогам).

Сам собственник может  инициировать процедуру банкротства, используя механизм добровольной ликвидации предприятия. По закону о ГУПах при ликвидации унитарного предприятия по решению собственника имущества в случае его неспособности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, руководитель ГУПа или ликвидационная комиссия обязаны обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании предприятия банкротом.

Необходимо отметить, что добровольная ликвидация предприятия наблюдается довольно редко, так как собственник имущества, как правило, не готов принимать столь кардинальные решения. Чтобы добиться согласия собственника имущества, необходимо заручиться поддержкой администрации и министерства, в ведомственном подчинении которого находится ГУП, предлагая новые рабочие места, стабильные налоговые платежи, оптимизацию социального климата, развитие предприятия и т.п.

Вторым инициатором  банкротства в интересах государства может быть ФСФО при условии, что налоговая инспекция, перед которой у предприятия есть задолженность, выдаст ФСФО доверенность.

В случае переоформления прав собственности на активы предприятия или в целом на все предприятие, «заказчик» банкротства может инициировать процедуру через кредиторов третьей очереди. Это опять же кредиторы по налоговым задолженностям, кредиторы-монополисты и прочие коммерческие кредиторы.

От лица налоговой задолженности заявителем может выступать как ФСФО (при выполнении вышеуказанных условий), так и сама налоговая инспекция.

Кредиторы за потребляемую электроэнергию, газ, воду, тепло — монополисты — стараются не инициировать банкротство своего абонента. Для них больше важны текущие платежи, чем вопросы собственности. Для взыскания своей дебиторской задолженности монополисты прибегают к исполнительному производству — целостность предприятия их не волнует. А при введении процедуры банкротства делают все, что возможно, чтобы дольше ее продлить для получения текущей абонентской платы. Инициировать процедуру банкротства монополисты могут только при большой заинтересованности.