Совершенствование государственной политики в сфере управления государственным имуществом

– определении методов управления государственным и муниципальным  имуществом.

Следует разделить эти методы на организационно-правовые и организационно-экономические. Под организационно-правовыми методами понимаются прямые командно-распорядительные воздействия на субъекты имущественных отношений в форме прямых административных указаний, установления правил, регулирующих процессы передачи прав собственности, выработки стандартных процедур и правил управления имуществом. К таким методам управления имуществом отнесены: хозяйственное ведение, оперативное управление пакетами акций (долями, паями), участие в капитале и доверительное управление, аренда и лизинг, наем и безвозмездное пользование, залог и хранение, ипотека, страхование и др.

Организационно-экономические методы в сфере управления государственным и муниципальным имуществом означают целенаправленное воздействие государства (муниципального образования) на имущественные отношения, процесс управления и участвующих в нем лиц через экономические интересы субъектов имущественных отношений посредством кредитно-денежной, бюджетной, налоговой и таможенной политики. К таким организационно-экономическим методам отнесены: планирование; маркетинг; контроль и мониторинг; аудит и оценка эффективности использования имущества; оценка имущества и бизнеса; консалтинг; инвентаризация и учет;

– распределения доходов от использования  государственного и муниципального имущества и финансирование деятельности по управлению имуществом.

Главной целью регулирования доходов  от использования имущества и  финансирования деятельности по управлению имуществом является снижение нагрузки на расходную часть бюджета и  увеличение поступлений в бюджет. Основным методологическим положением является то, что участие в прибыли от использования государственного и муниципального имущества предполагает получение дохода в федеральный, региональные и местные бюджеты в виде дивидендов.

Финансирование деятельности системы  органов по управлению государственным и муниципальным имуществом должно осуществляться за счет средств, полученных от использования имущества;

– оценка эффективности использования  государственного и муниципального имущества. Для этой цели имущество признается приносящим доход и недоходным. Критериями эффективности использования государственного и муниципального имущества являются коммерческая (финансовая), бюджетная и народнохозяйственная эффективность, которые имеют экономическое и социальное содержание.

Оценку эффективности использования государственного и муниципального имущества проводят государственные и муниципальные органы по управлению имуществом. Результаты должны учитываться при оценке руководителя предприятия и организации, следует предусмотреть зависимость оплаты его работы от достижения эффективности деятельности.

Кроме перечисленных общих элементов  организационно-экономического механизма  управления государственным и муниципальным  имуществом следует рассмотреть проблемы управления отдельными видами имущества. Это, прежде всего, относиться к управлению недвижимым имуществом, интеллектуальной собственностью (нематериальными активами), собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Решение указанных выше проблем  связано с проведением активных научно-методических разработок, изучением отечественного исторического и зарубежного опыта в сфере управления государственным и муниципальным имуществом, приватизации и национализации. Подготовка и принятие законов Российской Федерации «Об управлении государственным имуществом в Российской Федерации» и «Об основах управления муниципальным имуществом в Российской Федерации» позволило бы привести все остальные нормативные акты в соответствие с государственной политикой в области управления имуществом.

1.2 Современная ситуация  в области управления государственным   имуществом

Созданные в начале 1990-х как компромисс между рыночной и плановой экономикой, государственные предприятия зачастую наследовали худшие черты обеих систем. При создании этих организаций была проигнорирована связка между результатами деятельности и ответственностью менеджеров, делающая работоспособной любую экономическую систему. Распоряжаясь госсобственностью на правах хозяйственного ведения, ГУПы получили право заниматься коммерческой деятельностью. При этом никакой финансовой ответственности перед фактическими собственниками - министерствами и ведомствами - они не несли. Результатом стала повальная неэффективность государственных компаний.

Убыточными оказались 67% ГУПов, рентабельность еще 20% близка к нулевой. Оставшиеся 13% в 2003 году перечислили в бюджет менее 2,4 млрд руб. При этом убытки демонстрируют многие заведомо прибыльные предприятия. Например, все 17 ФГУПов по обработке драгоценных металлов и камней, входящие в систему Минфина, работают на протяжении последних лет с нулевой либо отрицательной рентабельностью. Правительство регулярно получает исполнительные листы от кредиторов убыточных ФГУПов.

Начало новому этапу реформирования отношений собственности в России положило одобрение Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Именно в этом документе впервые унитарные предприятия наряду с пакетами акций (паями, долями) государства в капитале хозяйственных обществ (прежде всего, АО) и недвижимостью были выделены в качестве самостоятельного объекта политики государства в области управления своим имуществом. Соответственно, впервые было названо количество государственных унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУП) – 13786 ед. (однако, без уточнения конкретной даты, на которую была зафиксирована эта величина). Эта величина примерно вдвое меньше упомянутой выше численности федеральных госпредприятий на самостоятельном балансе на 1 января 1998 г. (29666 ед.). Невозможность приватизации и ликвидации почти 16 тыс. ГУП за полтора года в контексте извилистых перипетий в экономико-политическом развитии страны 1998–1999 гг. является достаточно очевидной.

По всей вероятности, речь идет о том, что база данных МГИ РФ изначально включала совокупные данные (неясно, однако, насколько полные) о численности предприятий и учреждений того или иного уровня собственности, некорректно называя их госпредприятиями на самостоятельном балансе. Вполне возможно, что шел и процесс преобразования унитарных предприятий в учреждения в ходе реорганизаций. В Концепции указывается численность федеральных учреждений в 23099 ед.

В то же самое время нельзя не обратить внимание на то, что общая численность региональных и муниципальных унитарных предприятий на 1 января 2000 г. по данным Госкомстата РФ (65 тыс. ед.) была примерно на 11% больше, чем совокупное количество госпредприятий на самостоятельном балансе республиканской, краевой, областной и муниципальной собственности (около 58,6 тыс. ед.) на 1 января 1998 г. по базе данных МГИ РФ.

Последующую динамику абсолютного  количества ФГУП также можно проследить по информации МГИ РФ. К лету 2000 г. после проведения энергичной работы в Реестре собственности РФ было учтено 11200 унитарных предприятий, на 1 сентября 2001 г. – 9855 ед., на 1 января 2002 г. – 9394 ед. (или примерно на 32% меньше, чем это указывалось в Концепции). Такое уменьшение абсолютного количества ФГУП объясняется реализацией комплекса мероприятий, предусмотренных Концепцией, направленных на сокращение их численности (реорганизация, приватизация, ликвидация). В то же время нельзя однозначно утверждать, что в будущем вектор количественной динамики ФГУП будет неуклонно направлен в сторону их уменьшения.

Таблица 1 - Отраслевая структура  федеральных, региональных и муниципальных унитарных предприятий в 2000–2002 гг.

Из данных табл. 1 (несмотря на то, что  они относятся к разным датам) становятся очевидными различия между  федеральными, с одной стороны, и  региональными и муниципальными, с другой, унитарными предприятиями по их отраслевой структуре. Они самым тесным образом связаны с уровнями их полномочий и пределами ответственности.

В структуре региональных и муниципальных унитарных предприятий  наибольший удельный вес занимают жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) (27,6%), торговля и общественное питание (25,2%), на которые в совокупности приходится почти 53% всех хозяйствующих субъектов этой организационно-правовой формы. Напротив, в составе федеральных унитарных предприятий эти отрасли занимают только 11,4%. В то же время в структуре федеральных унитарных предприятий заметно большим удельным весом выделяются предприятия сельского и лесного хозяйства (14,6% против 5,4% в составе региональных и муниципальных унитарных предприятий), транспорта и связи (11% против 4,9%), но главным образом, прочих отраслей (почти 33% против 12,2%), среди которых более 2/3 приходится на науку и научное обслуживание. Удельный вес промышленности и строительства в структуре федеральных предприятий (около 30% в совокупности) не отличается принципиально от места этих отраслей в структуре региональных и муниципальных унитарных предприятий (24% в совокупности).

Абсолютное количество унитарных  предприятий региональной и муниципальной собственности превосходило численность федеральных унитарных предприятий во всех отраслях. Однако при этом необходимо иметь в виду, что временной промежуток между двумя этими статистическими срезами составляет 2 года, а также и то, что около 37 тыс. региональных и муниципальных унитарных предприятий, образовавших массив данных при работе по проекту TACIS «Повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями», были «живыми», т. е. подававшими отчетность в Госкомстат РФ в 1996 г. и в 1999 г. В нее не попали предприятия, находящиеся в процессе реорганизации, ликвидации и банкротства, а также ведущие отчетность по упрощенной системе по причине своего размера (малые унитарные предприятия), а также, по-видимому, созданные после 1996 г. С другой стороны, очевидно, что создание реестра федеральных унитарных предприятий далеко от завершения, что связано, в первую очередь, с отсутствием ясного разграничения прав различных уровней власти на то или иное имущество и стремлением в целом ряде случаев руководства регионов и расположенных в них унитарных предприятий избежать применения учетных и контрольных процедур федеральными органами власти. Так, по данным Департамента учета государственной собственности Минимущества РФ к середине 2000 г. в 69 субъектах РФ были обнаружены 1232 юридических лица, которые в регионе заявлены как федеральные, но при этом не числятся за соответствующими федеральными ведомствами.

При детальном дезагрегировании отраслевой структуры ФГУП становится очевидным, что на начало 2002 г. в ней  наиболее весомы доли науки и научного обслуживания (15,2%), сельского и лесного хозяйства (14,6%), транспорта и связи (11%). Во всех этих отраслях абсолютное количество предприятий превышает 1 тыс. ед. Близки к этой величине строительство (10,5%), торговля и общественное питание (9,7%), где в настоящее время насчитывается 988 и 909 ФГУП соответственно. В промышленности, на которую в целом приходится около 1/5 всех имеющихся ФГУП, наибольший удельный вес занимает машиностроение и металлообработка (около 48% или 9,4% от общего количества ФГУП в экономике). Заметна доля предприятий материально-технического снабжения и сбыта (7,4%). Удельный вес всех остальных отраслей не превышает 2,5%.

Количество ФГУП в той или  иной отрасли в большой мере отражает, с одной стороны, уровень концентрации производства, сложившийся в дореформенный период, с другой стороны, степень привлекательности самой отрасли для внешних (не только иностранных) инвесторов и качество государственной политики по управлению своим имуществом в предыдущие годы. Весьма показательным в этом отношении является крайне незначительная (до 50 ед.) численность ФГУП в отраслях топливно-энергетического комплекса, металлургии, химии, которые имели высокий уровень концентрации производства по технологическим причинам еще в рамках централизованной экономики. С началом рыночных реформ их экспортная специализация вкупе с принудительной интеграцией большого числа бывших госпредприятий в холдинги на предприватизационной стадии сделали интерес частного капитала к ним столь большим, что государство, реализуя свою приватизационную программу, практически ушло из этих наиболее привлекательных отраслей, сохранив лишь точечное имущественное присутствие в форме долей капитала в АО. Так, в нефтяной отрасли сохранилось лишь 6 унитарных предприятий, в газовом хозяйстве – 1, в нефтегазовом строительстве – ни одного.

На другом полюсе оказались ряд  отраслей обрабатывающей промышленности (прежде всего, машиностроение), где изначально меньший уровень концентрации, дополненный кризисом сбыта и непродуманной политикой «атомизации» хозяйствующих субъектов на этапе массовой приватизации 1992–1994 гг., способствовал тому, что множество предприятий в них оказались вне поля зрения потенциальных инвесторов и остались государственными. Самым пагубным образом это отразилось на положении наукоемких производств.

Глава 2. Государственная политика управления имуществом

2.1. Инструменты государственного регулирования в области управления имуществом

Определенные позитивные результаты реализации управления имуществом в последние годы создали основу для обсуждения новых инициатив, касающихся управления госсектором. По мнению Минимущества РФ, политика государства в данной области должна быть сконцентрирована на следующих задачах: