Лекции по "Местному самоуправлению"

Краткий курс лекций

 

ЛЕКЦИЯ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

1. Природа местного самоуправления (МСУ)

МСУ –  один из важнейших институтов современного общественно-государственного устройства.

В теории и практике существуют различные  оценки в определении природы (сути) МСУ.

С одной  точки зрения МСУ представляется как нижний уровень государственной  власти, с другой стороны – как  отдельный самостоятельный уровень  публичной власти.

В природе  МСУ присутствует два названных  начала.

В настоящее  время наличие и состояние  МСУ является признаком и оценкой  демократичности государства.

В соответствии с таким подходом в ст. 3 Конституции  РФ устанавливается:

1. Высшим  и единственным источником власти  в РФ является ее многонациональный  народ.

2. Народ  осуществляет свою власть непосредственно,  а также через органы государственной  власти и ОМСУ.

Таким образом, суть МСУ – признание права  гражданина быть источником местной  власти, самому принимать решения  по вопросам местной (своей) жизни и  самому отвечать за их последствия.

 

2. Основные теории МСУ

Формирование  целого ряда теорий МСУ относится  к середине 19 в., но процесс углубления теоретических основ происходит и в настоящее время.

В научной  литературе существуют различные классификации  теорий МСУ. Основанием классификации  служат принципы разграничения функций  государства и МСУ.

В соответствии с данным подходом различают 3 основные теории:

1. Общественная;

2. Государственная;

3. Государственно-общественная.

Общественная  теория. Представители (Теория свободной  общины) – Гнейст, Майер, Лабанд, Лесслер. По их мнению, наряду с тремя конституционными властями необходимо признавать четвертую  власть – общинную, источником которой  является народ. Причем круг общинных дел отличается от государственных, государство должно признавать общину и не вмешиваться в ее внутренние дела. Должностные лица МСУ согласно этой теории не являются государственными чиновниками. Недостатки теории – практическое противоречие главного постулата теории – невмешательства государства, свобода общины.

Общественная  теория включает разновидности этой теории:

1) Хозяйственная;

2) Юридическая;

3) Политическая.

Хозяйственная – (Моль, Васильчиков) устанавливает, что  функции МСУ строго хозяйственные, они определяют самостоятельность  общины и ненужность государственного надзора за ее деятельностью. На практике в общине присутствуют и властные функции, которые не являются только хозяйственными.

Юридическая – исходит из того, что органы МСУ выполняют часть государственных  дел, но не являются органами государства  и обладают самостоятельно предоставляемыми им государством правами.

Политическая  – основывается на том обстоятельстве, что должностные лица МСУ не принадлежат  к профессиональному чиновничеству, так как они выбираются местные  населением, а не назначаются Правительством.

Государственная теория. Представители – Штейн, Лазаревский, Градовский. Данная теория противоположна общественной: МСУ – часть государства, точное разделение государственных и местных дел невозможно, местные дела – часть государственных дел, переданных на исполнение на места. Источником местной власти является государство, местное сообщество не обособлено от государства, а служит его интересам.  Данная теория реализовывалась в практике советского периода (1917-1991гг.). Между государственными и местными делами существует разница, принципиальное различие заключается в том, что государство имеет дело с гражданами, а МСУ – с жителями, обеспечение гражданских и социальных свобод – это функции государства, а устройство жизни в конкретном поселении - вопросы МСУ.

Большинство ученых в настоящее время придерживаются позиции двойственного характера  МСУ, т.е. являются сторонниками государственно-общественной теории. Она предполагает сочетание  общиной как местных дел, не требующих  участия государства, так и государственных  дел, при выполнении которых органы МСУ выступают представителями  государства и подотчетны государству.

МСУ отличается от самоуправления в общественных организациях, которые не обладают силой публичной  власти, наличие которых у ОМСУ установлено законом, все решения  органов МСУ обязательны для  жителей. В общественных организациях членство может быть прекращено, в  МСУ – нет.

 

3. Определение МСУ

Согласно  Европейской Хартии МСУ, принятой Советом  Европы в 1985г., ратифицированной в РФ Федеральным Законом 1998г., МСУ –  это право и реальная способность  органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и  управлять ей, действуя в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения.

В российском законодательстве согласно ФЗ «Об общих  принципах организации МСУ в  РФ» в редакции 1995г. (№ 154) «МСУ в  РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.»

Согласно  новой редакции данного закона (№ 131) от 6 октября 2003г. «МСУ в РФ – форма  осуществления народом своей  власти, обеспечивающаяся в пределах, устанавливаемых Конституцией РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, законами субъектов РФ самостоятельное  и под свою ответственность решение  населением непосредственно и (или) через ОМСУ вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных  традиций.»

 

4. Основные признаки  МСУ, его отличия от государства

Отличия МСУ от государства, установленные  профессором Велиховым:

1. Различия  в характере власти: местная власть  – власть подзаконная, действующая  в рамках, установленных верховной  властью.

2. Разграничение  сфер компетенции государства  и МСУ: МСУ – отграничены  его дела.

3. Самостоятельность  источников средств, МСУ необходимо  определить и отграничить средства, иначе оно не может существовать.

4. Теоретически  ограниченный, выборный принцип,  согласно которому МСУ – способ  децентрализации власти, при котором  ее нижний уровень – наиболее  приближенный к населению, обладает  значительной автономией и самостоятельностью  в решении вопросов местной  жизни, избирается жителями и  несет ответственность перед  ними.

 

5. Местные интересы

Наряду  с государственными и личными  интересами в государстве существуют коллективные интересы местной общины (местные интересы – интересы в  обеспечении комфортных условий  проживания на данной территории).

Общину  можно представить своеобразной корпорацией жителей, объединенных ради общих интересов и совместного  решения общих задач – муниципалитеты (МО).

Признание МСУ - это признание государством важности местных интересов, их лучшего  понимания, знания и удовлетворения непосредственно жителями и созданными ими органами.

 

6. Роль и функции МСУ

Структуру общества составляют:

*Государство    +    *Бизнес +  *Общественные организации

Их основные функции соответственно:

*Властные            *Хозяйственные        *Самоорганизация  граждан

При этом государство может выполнять  хозяйственные функции, но самоорганизация  граждан – не его обязанность, общественные организации могут  выполнять частично хозяйственные  функции.

Только  лишь МСУ обладает всеми функциями: властными, хозяйственными и по самоорганизации  граждан. Таким набором функций  не обладает ни один сектор общества.

 

7. Система МСУ

Система МСУ включает:

1. Основы  деятельности: правовые основы, территориальные  основы, организационные основы, муниципальную  службу, экономические основы.

2. Система  народовластия – в виде представительной  и непосредственной демократии.

3. Взаимодействие  МСУ с федеральными органами  государственной власти, с органами  государственной власти субъектов,  с населением, с хозяйствующими  субъектами, межмуниципальное взаимодействие, международное взаимодействие.

 

8. Проблемы становления  и развития МСУ в РФ

1. Невосприятие  идеи МСУ.

2. Финансовая  слабость – возложены полномочия, не соответствующие имеющимся  и передаваемым ресурсам.

3. Дефицит  квалифицированных кадров в системе  МСУ.

 

ЛЕКЦИЯ 2. ИСТОРИЧЕСКИЙ ПУТЬ МСУ

 

1. Становление и развитие  МСУ

Исторически МСУ возникло из родовой общины –  первичной ячейки человеческого  общества. В силу жизненной необходимости  люди вынуждены были вырабатывать определенные правила организации общины, передавая  опыт из поколения в поколение, т.е. еще до возникновения государства  МСУ в лице общины существовало и  развивалось.

По мере развития материально-технической  базы произошло разукрупнение общины (возникла семья), что привело к  возникновению государства, которое  приняло на себя  функции регулирования  большого количества семей.

Существуют  факты возрастания роли и падения  влияния общины, в качестве предшественников форм МСУ можно назвать – демократию античного мира, имевшую собственную  административную и судебную власти, сельские общины, средневековые вольные  города.

На рубеже 18-19 вв. сформировалось современное  представление о МСУ, появились  первые теории МСУ, первое государственное  законодательство, регулирующее муниципальную  деятельность (Англия, Франция, Пруссия  и др.).

Значительную  роль в законодательном развитии МСУ сыграла Бельгийская конституция 1831г. За последние 200 лет МСУ получило развитие во всех европейских странах,  в  США, Японии, Австралии, Турции и др.

В 1985г. (15 октября) Советом Европы принята  Европейская Хартия МСУ. В Совете Европы создана специальная структура  – Конгресс местных и региональных властей.

За последний  период времени в развитии МСУ  отработаны механизмы и процедуры  организации самоуправления, сложились  устойчивые традиции, отлажено взаимодействие, сформировалась муниципальная наука, создана и функционирует система  подготовки муниципальных кадров.

 

2. Зарубежные модели  МСУ

Существует  две основные модели МСУ:

1. Англосаксонская  (Англия, США, Канада, Австралия и  др.). Характеризуется четким законодательным  закреплением перечня муниципальных  полномочий. В рамках этих полномочий  МСУ обладает самостоятельностью, является отдельным институтом, представители на местах отсутствуют,  но существует определенный контроль  со стороны государства, обязанность  со стороны МСУ согласовывать  свои действия с государственной  властью.

2. Французская  (Франция). Характеризуется высоко развитой системой административного контроля над деятельностью МСУ. Государственные чиновники присутствуют на местах – префекты, комиссары, которые обладают правом контроля, отмены, одобрения, приостановления муниципальных правовых актов, отставки должностных лиц МСУ.

В федеративных государствах МСУ имеет свои особенности. Так, в США законодательное регулирование  осуществляется штатами, органы МСУ  в США имеют право выходить на федеральный уровень по решению  определенных вопросов. 

 

2.Развитие МСУ в России  до 1917г.

Прообразами МСУ в России являлись средневековые  города – Новгород, Псков, в которых  существовали народные собрания –  вече. В сельской местности значительное развитие получили общины, но с момента  периода Ивана IV Грозного в России установилась жесткая система централизованного  управления, хотя при этом существовали и местные органы власти – земские  и губные старосты. При Петре I  - в Москве была создана бурмистрова  палата (Ратуша), в других городах  существовали выборные бурмистры, земские избы. После смерти Петра I выбор должностных лиц был отменен, они назначались государством.

Екатериной II была издана так называемая грамота  на права и выгоды городов Российской Империи, что привело к появлению  губернских, уездных дворянских собраний, Городских Дум, Земских судов. Однако, существовал сословный принцип формирования ОМСУ, строгий контроль государства.

При Александре II была проведена Земская (1864г) и  Городская (1870г) реформы. Согласно Земской  реформе появились земские выборные собрания, а согласно Городской –  Городские Думы и Городские Управы. Эти органы подчинялись государству, но их существование вызывало недовольство государственных чиновников.

Александр III пересмотрел положения этих реформ в сторону усиления государственной  власти.

В феврале 1917г началась новая реформа МСУ  – были созданы волостные и  уездные Советы, но реформа не была осуществлена в связи с событиями  октября 1917г.