Анализ деятельности органов охраны общественного порядка

Глава 2. Совершенствование контроля над  деятельностью органов охраны общественного порядка

.1 Разработка  проекта по совершенствованию  системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка

Система управления муниципальных органов охраны общественного  порядка в современной России находится на стадии своего развития, что вызывает необходимость наметить тенденции совершенствования данной системы и поиска оптимальных моделей формирования органов общественного порядка, как в России, так и в отдельных ее регионах.

Совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в России в целом и в Билибинском муниципальном районе в частности будет способствовать изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования органов охраны общественного порядка. Хотя такие органы в зарубежных странах имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

Например, в  Китае до и после 1 октября 1949 г. - дата провозглашения создания Китайской  Народной Республики - сложились элементы централизованной модели: народная полиция  и народная вооруженная полиция. Именно на эти элементы СОВБ возложена задача по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране.

В системе Центрального правительства уже в 1949 г. было создано  Министерство общественной безопасности (МОБ). На него были возложены задачи по поддержанию общественного порядка, борьбе с уголовной и политической преступностью, а также ведение контрразведки и разведки.

В настоящее  время Министерство общественной безопасности является функциональным департаментом  при Государственном совете КНР, отвечающим за работу полиции КНР. Его бюро и отделы общественной безопасности распределены по коммунам и городам и подчинены в своей работе местным властям и высшим полицейским органам. При многочисленных бюро безопасности находятся диспетчерские пункты в коммунах и городах. Они объединены и подчиняются непосредственно указанным выше полицейским органам.

Министерство  общественной безопасности формирует  головной офис и многочисленные бюро.

Народная полиция  составляет основную часть личного  состава Министерства общественной безопасности КНР.

По каждому  из направлений деятельности в народной полиции созданы специализированные виды полиции и службы, такие, как: криминальная полиция, полиция общественной безопасности, полиция по контролю дорожного движения, железнодорожная  полиция, и др. Вторым составляющим звеном Министерства общественной безопасности является народная вооруженная полиция.

Таким образом, видно, что в Китае создана  сложная структура управления органов  охраны общественного порядка, каждой из звеньев которой отведена своя функция. В России же и в Билибинском муниципальном районе в частности, вопросами охраны общественного порядка всецело занимаются органы полиции, что на мой взгляд существенно затрудняет работу данных органов.

В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее.

Британские  государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т.д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства.

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной (федеральной) полиции. В настоящее время полиция в Англии и Уэльсе состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции), полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой комплект офицеров. Меньшие местные полицейские отряды действуют совместно как единое подразделение.

В настоящее  время орган "местной полицейской  власти" является своеобразным посредником  между муниципалитетом и местным  полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что  полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции.

Для муниципальной  полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и Министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавшим их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел.

Таким образом, на основании проанализированного материала можно сделать вывод, что местные органы власти в значительной степени отстранены от руководства оперативной деятельностью муниципальной полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению правонарушителей, поддержанию и установлению общественного правопорядка.

Иными словами  в рассмотренных странах, да и  во многих других демократических странах  социальное управление, как правило  децентрализовано, а их полицейские  системы имеют многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию “своего” населения. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны общественного порядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских функций различных уровней, как правило, не допускается.

Анализ современного состояния правоохранительной системы  в современной России и, прежде всего, одного из основных ее звеньев - органов  внутренних дел, свидетельствует, что  экстенсивный путь их развития путем наращивания численности сотрудников полиции в современных условиях существенно затруднен. Система органов внутренних дел вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери эффективности управления. Централизованное структурное построение всей системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления.

Проводимые  исследования свидетельствуют, что  сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами формирования данной социальной потребности являются неудовлетворенность населения фактическим состоянием охраны общественного порядка, крайне низким авторитетом милиции в глазах населения.

Попытки создать  муниципальные силы правопорядка предпринимались в различных регионах. Например в Воронежской области созданы за счет средств местных бюджетов общественные формирования с функциями и правами добровольной народной дружины. В городах Ярославле, Черноголовке Московской области для охраны общественного порядка стали привлекаться на платной основе частные охранные предприятия.

Однако чаще всего потребность в правоохранительных органах, наиболее ориентированных  на проблемы населения, стала выражаться в создании подразделений так  называемой муниципальной полиции. Как правило, это подразделения полиции, финансируемые за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов, которые, наряду с решением задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, наделяются функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.).

Поскольку все  эти подразделения действуют  как дополнительные в составе органов полиции МВД России, присвоение им названия «муниципальные» не соответствует сущности муниципальных органов правопорядка.

В 2003 году планировалось  провести реформу МВД и создать  муниципальную милицию параллельно  с федеральной полицией. Однако реформа проведена не была.

Несмотря на переименование милиции в полицию, в июне 2011 года появилась информация о возможном создании в стране нового органа - муниципальной милиции, представляющей собой объединение  граждан для охраны общественного порядка. Хотелось бы акцентировать внимание именно на существование такой возможности, а не предпосылок к созданию.

В настоящее  время существует множество барьеров, препятствующих созданию такого органа. Одним из таких барьеров является несовершенство законодательства. Так, в статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (пункт 8 части 1 статьи 15 указанного нормативного документа). Однако статьёй 83 этого же закона предусмотрено, что «пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Таким образом, в настоящее время и вплоть до принятия закона о муниципальной полиции охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования.

В Билибинском  муниципальном районе вопрос о принятии акта, регулирующего деятельность муниципальной  полиции не ставится вообще. Основная роль в обеспечении правопорядка в данном районе принадлежит органам полиции.

Существенным  барьером на пути к формированию муниципальных  органов охраны общественного порядка  является и не желание многих субъектов  РФ создавать предпосылки для  участия органов местного самоуправления и граждан в разрешении вопросов охраны общественного порядка и безопасности. Билибинский муниципальный район Чукотского автономного округа является ярким доказательством этому.

Причиной такого обстоятельства дел является опять  же несовершенство законодательства. По наблюдениям Ю.М.Алпатова до принятия Конституции РСФСР 1925 г. местные органы власти практически не занимались вопросами охраны общественного порядка, нормами указанного основного закона к полномочиям местных Советов была добавлена функция охраны государственного порядка и общественной безопасности.

Хотелось бы обратить внимание на то, что наделение  органов местного самоуправления функцией охраны общественного порядка и  безопасности граждан ни кем не оспаривается. Так, определяя важность данных органов  В.В. Невинский и О.Л. Казанцева отмечают следующее: «органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают органы государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфики. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности (привлечение населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.)».

Рассматривая  функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, С.Е. Пролетенкова обращает внимание на тот  факт, что данная функция является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования. В свою очередь Ю.В. Трунцевский указывает на то именно местная власть а не полиция должна охранять общественный порядок, как это было в 60-е, и в 70-е годы прошлого столетия.

Исходя из вышеизложенных мнений, следует полагать, что охрана общественного порядка как функция органов местного самоуправления весьма актуальна для России, именно поэтому такая функция установлена в ст. 132 Конституции РФ. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г, но как было показано ранее, реализация данной нормы затруднена.