Проблемы применения административно-предупредительных мер в России

Применение административно-восстановительных  мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.

5. Меры административного наказания. Административное наказание – установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное наказание  не может иметь своей целью  унижение человеческого достоинства  физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему  физических страданий, а также нанесение  вреда деловой репутации юридического лица. Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения, прежде всего своей функционально-целевой направленностью.

"Только административное  наказание является установленной  государством мерой ответственности  за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя".¹⁰

 "За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) конфискация орудия  совершения или предмета административного  правонарушения;

4) лишение специального  права, предоставленного физическому лицу;

5) административный арест;

6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

7) дисквалификация;

8) административное приостановление  деятельности - ;

9) обязательные работы".¹¹

Административные наказания  применяются за нарушение норм административного, конституционного, трудового, финансового, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и других отраслей права. Их назначение наносит виновному правовой урон, временно ухудшает его правовое положение (ограничивает права и возлагает дополнительные обязанности), а также создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение одного года не совершило нового административного правонарушения. К тому же административное наказание всегда выражает официально и гласно данную государством отрицательную оценку совершенного правонарушения.

Административное наказание, выражая негативную оценку государством правонарушения, причиняя вред (моральный, имущественный) виновному, не носит  репрессивного характера, и лишено такого назначения, как кара (термин «кара» не употребляется по отношению к наказанию в Российской Федерации, поскольку права человека и его свободы — высшая ценность государства). Поэтому функции наказания не карательные, а предупредительные, задачами которых является воспитание.

При малозначительности совершённого правонарушения, лицо может  быть освобождено от административного  наказания.

 

 

 

 

Глава 2. Сущность, назначение и правовая регламентация административно-предупредительных мер.

2.1. Правовая сущность и назначение административно-предупредительных мер.

 

В настоящее время, когда  наше государство находится на пути глобальных преобразований в сфере  системы государственного управления и административного реформирования, все большую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения административно - предупредительных мер, так как они непосредственно сопряжены с ограничением прав и свобод человека и подчас не имеют строго установленной процессуальной формы применения.

Административно - предупредительные меры - это группа мер административно - правового принуждения, которые представлены в виде указания, содержащихся в диспозициях, административно - правовых норм и направлены на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а равно на предотвращение возможности наступления обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, распространением массовых инфекционных заболеваний, угрозой террористических актов и т.п., угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию органов публичной власти, предприятий, учреждений и иных организаций.

Административно - предупредительные  меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

 Эти меры  носят профилактический характер  и отличаются, как правило, следующими признаками:

 а) они не связаны  с совершением административного  правонарушения, т. е. правонарушение  еще не совершено, а принудительные  механизмы в отношении физических  и юридических лиц уже функционируют  (применяются);

б) принудительный характер данных мер состоит в реализации властных и односторонних действий, которые не согласовываются с противоположной стороной. Тем не менее, последняя обязана исполнить предписанное им со стороны уполномоченных органов (должностных лиц), выполнить необходимые в данной ситуации действия либо воздержаться от их совершения;

 в) административно-предупредительные  меры закреплены в законодательных  и иных нормативных актах, предусматривающих  обязательные действия либо устанавливающие  известные запреты и ограничения угрозой применения административных санкций за их неисполнение.

Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения  лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защитных мер государства являются предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также обеспечение общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных  мер является не правонарушение, а  наступление особых, установленных законодательством обстоятельств как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Государство, используя  административно-предупредительные  меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление. При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

 Среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые в  целях предотвращения угрозы  наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории и др.;

2) меры, направленные  на предупреждение правонарушений, причем не только административных  правонарушений, но и преступлений (таможенный досмотр, проверка  документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие  уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют  так называемые лечебно-предупредительные  меры принуждения, назначение  которых не только обеспечение  общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

 

 

2.2. Практика применения  административно-предупредительных  мер.

 

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения  состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми (прогнозируемыми) или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер.

В случае, если ожидаемые  изменения носят позитивный и  значимый для общества характер, задачей  органов исполнительной власти становится их поддержка и дальнейшее развитие.

Напротив, если ожидаемые  изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушения норм права, то задачей органов государства становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы -  это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования. Необходимость применения административно-правовых режимов - мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Резюмируя изложенное, можно  дать следующее определение административно-правому  режиму: под административно-правовыми  режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и характеризуются непрерывным действием на ограниченной территории в отношении более или менее постоянного круга субъектов административного права.

В условиях действия административно-правовых режимов в существенной мере изменяется правовой статус оказавшихся в сфере действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе и затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Соответственно органы исполнительной власти путем расширения сферы управленческих воздействий значительно усиливают свое влияние на институты гражданского общества, причем в некоторых случаях могут наблюдаться и элементы огосударствления этих институтов с выраженным акцентом на прямое администрирование со стороны государства. Таким образом, действие административно-правовых режимов имеет своей основой ощутимое изменение правового положения субъектов административного права.

Нельзя также не отметить, что в каждом из существующих режимов  такого рода изменения имеют общие черты, состоящие в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти и ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на других субъектов административного права.

В этой связи необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 55 Конституции  Российской Федерации запрещает  издание законов, отменяющих или  умаляющих права и свободы  человека и гражданина. В то же время  ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов.

Анализируя данную норму, следует особо подчеркнуть, что  основания ограничения прав и свобод человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, умаление прав и свобод граждан по перечисленным в Конституции РФ основаниям возможно только на основе федерального закона, что также ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти.