Проблемы применения административно-предупредительных мер в России

   - порядок применения  методов управления устанавливается  законодательством;

   - методы государственного  управления неразрывно связаны  с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы.

   Итак, констатируем, что методом государственного  управления является определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого реализуется государственное управление. Следующий вопрос, который нас интересует, это вопрос о системе методов государственного управления.

Наука административного  права разработала множество классификаций методов государственного управления. Однако, можно констатировать, что разновидности и группы методов, выделяемые различными специалистами, базируются на двух ключевых методах государственного управления: методе убеждения и методе принуждения. Метод убеждения воплощает в себе такие приемы как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение и т.п., в то время как принуждение- это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту. Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображениями морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций. Таким образом, основа данного метода- создание предпосылок для возникновения у управляемых ощущения (сознания) необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности совершения определенных действий.

Принуждение же, напротив, базируется именно на санкционировании, на возможности применения негативных последствий, привлечения к административной ответственности.

В науке административного  права можно встретить подразделение методов государственного управления на:

- коллегиальные (применяемые  на основе совместного решения  ряда представителей властных  субъектов административного права) и единоначальные (осуществляемые на основе единолично принятого решения);

- общие (применяемые  в равной степени ко всем  субъектам административного права)  и специальные (характерные лишь  для определенной части таких  субъектов).

"Также свою классификацию предлагает Н.М.Конин:

- методы идеологического  воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия;

- методы психологического  воздействия, при которых различными  организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей;

- методы экономического  воздействия;

- методы организационно- властного воздействия".²

Таким образом, следует признать, что убеждение и принуждение как наиболее общие методы государственного управления могут проявляться в различных способах и приемах, разнообразных сочетаниях и разновидностях. Для того, чтобы охарактеризовать основные методы государственного управления, необходимо обратиться к анализу их содержания. В качестве такового выступает система мер, "в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права". То есть прояснение вопроса о методах государственного управления требует обращения к анализу основных мер, применяемых в рамках убеждения или принуждения.

Убеждение, по своей природе  направлено на такое воздействие  на поведение людей, при котором  те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Такого рода эффекта можно добиться посредством применения следующих видов мер:

- стимулирующих (в  том числе поощрительных);

- воспитательных;

- разъяснительных.

Первая группа мер  основана на всех тех же не очень  положительных свойствах человеческой натуры (жадность, стяжательство, стремление к наживе, тщеславие, зависимость  от чужого авторитетного мнения, карьеризм  и т.п.). Вполне оправданным представляется суждение о том, что всякая деятельность человека так или иначе связана со стимулами. Не имея причин для совершения тех или иных действий, человек прекратил бы всякую деятельность. Условно говоря, стимул- основа эволюции. Стимулирующие меры могут носить экономический, организационный, социальный характер, а также являться поощрительными.

Воспитательные меры убеждения применяются в государственном  управлении достаточно скупо. Уголовно - исполнительный кодекс РФ устанавливает, что в исправительных учреждениях  осуществляется нравственное, правовое, трудовое, физическое и иное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению. Большое воспитательное воздействие оказывают такие меры, как пропаганда и агитация, личный пример образцового социально поведения высших должностных лиц государства и т.д.

Разъяснительные меры стимулирования - это проведение митингов, организация  инструктажей, публичные выступления  и интервью высших должностных лиц  государства, выпуск листовок и рекламных  материалов. Собственно, разъяснительные меры направлены в той или иной степени на создание общественного мнения по конкретному вопросу социальной действительности. Административное принуждение - особый метод государственного управления. Его специфический признак - властно-принудительный характер мер административного принуждения. Суть этих мер заключается совершении необходимых мероприятий независимо от воли лица, в отношении которого они совершаются. Следовательно, принудительные меры связаны с возможностью заставить (физически и/или психически) управляемый объект совершить определенные действия или позволить совершить такие действия по отношению к нему.

          В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

        Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

        Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится  и к методам управления, ибо  различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

         Наиболее характерно для методов управления следующее:

1. Они органически  связаны с целевым назначением  этого вида государственной деятельности  как особого варианта практической  реализации единой государственной  власти.

2. Они выражают управляющее  (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. Они непосредственно  выражаются в связях между  субъектами и объектами государственного  управления.

4. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

5. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

6. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.

        Итак, по главным своим показателям  метод управления есть средство  целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом "инструментарии", используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

         Методы правового регулирования  распространяются на всех участников  регулируемых общественных отношений,  включая и эти органы (должностных  лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

        Методы же управления в наиболее  типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически властных волеизъявлений.

    Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариантов понимания категории

"метод" применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

          Главный критерий, необходимый для  разграничения названных вариантов,  в методологическом смысле следующий:  метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

         Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

         Следует различать:

 а) методы управляющего  воздействия; они всегда имеют  внешнее юридически властное  значение и выражение и являются  собственно методами управления;

 б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

 в) методы совершения  отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

            Первые из них - административно-правовые  методы. В них проявляются все  основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

          Административные методы обычно  квалифицируются в качестве способов  или средств внеэкономического  или прямого управляющего воздействия  со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание ("команда"), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.