Административно-правовые отношения

-       подчиненность (соподчиненность)  в административно-правовых отношениях  далеко не во всех случаях  имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует;

-       говоря о подчиненности, присущей  взаимоотношениям сторон в сфере  государственного управления, необходимо  иметь в виду прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например между исполнительными органами и подведомственными им организациями. Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей» может выражаться неодинаково. В буквальном смысле о нем можно говорить как об организационной подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера;

-       многие административно-правовые  отношения вертикального типа  возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Обычно такого рода управленческие связи типичны для системы межотраслевого государственного управления (в области охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно - координационный;

-       в сфере государственного управления  в широком масштабе осуществляется  контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются  сами исполнительные органы (должностные  лица). Это, например, административный  надзор, который осуществляется  специально создаваемыми федеральными  надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности - подконтрольность или поднадзорность;

-       субъекты исполнительной власти  в соответствии с требованиями  соответствующих административно-правовых  норм вправе адресовать свои  юридически властные волеизъявления  гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях налицо известный вариант вертикальности - подчинения воли управляемых воле управляющих;

-       несмотря на разный характер  подчиненности во всех названных  случаях, сохраняется главное  качество - неравенство сторон в  юридическом смысле. Подчиненность,  выраженная прямо или опасредованно, по существу, есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;

-       наиболее емким по своему правовому  содержанию признаком, убедительно  иллюстрирующим фактическую вертикальность  и неравенство сторон в административно-правовых  отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные  отношения такого типа практически  выражают юридическую зависимость  одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Итак, общие  черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия  и приоритета юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями  признаются те, в рамках которых  стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления  одной стороны, обязательные для  другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере  государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как  бы выпадают из общего русла административно-правового  регулирования. Тем немение, возможность их возникновения имеет место быть. Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в прямом противоречии с сущностью административно-правового регулирования и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства:

1)      действительное, а не формальное  юридическое равенство участников  административно-правовых отношений,  т.е. качество, традиционно связываемое  с гражданско-правовыми отношениями,  вполне реально при наличии  одинакового правового уровня  сторон и, соответственно, отсутствии  выраженной в любой форме их  соподчиненности;

2)      обязательное одновременное наличие  в конкретных управленческих  связях этих двух признаков,  ибо отсутствие соподчиненности  не всегда тождественно юридическому  равенству сторон;

3)      столь же обязательно отсутствие  юридически властного волеизъявления  одной стороны, адресованного  другой.

К числу  горизонтальных отношений относятся  следующих административно-правовых отношения:

а) отношения, предшествующие непосредственному  управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного  решения. Это - связи, возникающие между  находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами, в  которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления; отношения  по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с  проведением совместных заседаний  и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления  непосредственного управляющего воздействия  с целью создания условий для  эффективной реализации принятого  в одностороннем порядке юридически властного решения.

Названные группы отношений относятся к  числу административно-процедурных;

в) отношения  административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения  административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.

Характеристика  горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда особенностей. В частности, любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект - субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда - временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Горизонтальные  административно-правовые отношения  могут иметь место как:

- предшествующие непосредственному управленческому воздействию;

-       возникающие после непосредственного  управляющего воздействия в целях  наиболее эффективной его реализации;

-       отношения административно-договорного  характера.

Ряд ученых (В.А. Юсупов, М.С. Студеникина) выдвигают идею о существовании диагональных  административно-правовых отношений Проблема диагональных административно-правовых отношений на сегодняшний день остается дискуссионной.

Горизонтальные  административно-правовые отношения  своей непосредственной задачей  воздействие на управляемый объект не имеют. Фактически они подготавливают последующее управляющее воздействие. Поэтому можно встретить такие  названия вертикальных и горизонтальных административно-правовых отношений, как отношения основные и не основные. Схожа с ними и классификация  административно-правовых отношений  на субординационные (властности) и  координационные (властность отсутствует). Горизонтальные административно-правовые отношения понимаются как совокупность конкретных вертикальных административно-правовых отношений между двумя субъектами государственного управления, которые  в целом уравновешивают их положение  по поводу того, по поводу чего они вступили в это множество конкретных правоотношений. Найти сегодня пример одного конкретного  административно-правового отношения  нельзя. Во-первых, это противоречит важнейшему признаку административно-правовых отношений - их властности. Во-вторых, анализ конкретных ситуаций приводит автора в одних случаях к выводу о  том, что они являются отношениями, не урегулированными нормами права. Тогда это не правоотношения вообще и не административно-правовые отношения, в частности. В других же случаях  рассмотренные примеры не имеют  хотя бы одного из признаков горизонтальных административно-правовых отношений, отчего становятся правоотношениями вертикальными.

Классификация административно-правовых отношений  и оснований их возникновения  и прекращения является необходимым  предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

Г) Существует еще множество других критериев классификации:

- По своему содержанию административно правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. К материальным административно правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан. Административно процессуальные отношения - это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально конкретных дел и регулируются административно процессуальными нормами.

- По характеру юридических фактов, порождающих административно правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами.

По способу  защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.

 Административно-правовым  правоотношениям присуще широкое  разнообразие в зависимости от  характера и видов управленческой  деятельности, ее участников, от  того, какие функции государственного  управления реализуются, от поставленных  перед органами исполнительной  власти (местной администрацией) целей  и т.д. По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По составу  участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат  к государственному аппарату (государственные  органы и их должностные лица), отношения  между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и  общественными организациями, трудовыми  коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими  организациями, отношения между  органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлению  деятельности выделяются:

-  административно-правовые  отношения органов исполнительной  власти (местной администрации) общей  компетенции, т.е. по всем вопросам  жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев,, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

- административно-правовые  отношения исполнительной власти  отраслевой компетенции в отношении  субъектов управления, находящихся  в их ведении;

-  административно-правовые  отношения органов межотраслевой  компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

-  административно-правовые  внутриорганизационные отношения,  затрагивающие деятельность аппарата  данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его  непосредственном подчинении.