Административно-правовые отношения

8. Административно-правовые  отношения по своей сути являются  организационными. Они имеют прямую  связь с реализацией функций  исполнительной власти, которые  по своему содержанию направлены  на организацию процесса правоисполнения. Административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:

-       «самоорганизация» - организация  собственной работы всего исполнительного  аппарата, осуществляемая в рамках  административно-правовых отношений  между разными звеньями системы  исполнительных органов;

-       организация, выходящая за рамки  ее первого варианта и реализуемая  в административно-правовых отношениях  с участием иных коллективов  и людей, соприкасающихся со  сферой государственного управления.

По этим основным направлениям через административно-правовые отношения исполнительная власть может  оказывать повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение  управляемых;

9. Административно-правовые отношения «не закрыты» для кого-либо из возможных участников правовых отношений.. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Таким образом, административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан.

Все же согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Административно-правовые отношения могут возникать и  вопреки желанию второй стороны  или ее согласию. Этот признак в  наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений³;

10. Между  сторонами административно-правовых  отношений возможны споры. Так,  гражданин может быть не согласен  с правомерностью принятых в  его адрес действий исполнительного  органа (должностного лица).

Это его  несогласие, хоть и не влияет на возникновение  правоотношения, вызывает определенные юридические последствия: гражданин  вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор. Для разрешения гражданско-правовых споров установлен специальный процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных  административно-правовых споров. Обычно такого рода споры разрешаются во внесудебном порядке. Но нередко  законодательство предусматривает  судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. В настоящее  время наблюдается тенденция  расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом;

11. Для  гражданско-правовых отношений характерна  ответственность одной стороны  перед другой. Административным  правом установлен иной порядок  ответственности сторон административно-правовых  отношений в случае несоблюдения  ими требований административно-правовых  норм. В этом случае ответственность  одной стороны наступает непосредственно  перед государством в лице  его соответствующего органа (должностного  лица). Возможна и ответственность  одной стороны административно-правового  отношения перед другой, но в  ограниченных случаях и пределах.

Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Административному праву, как никакой другой отрасли права, присущи субъектно-объектные отношения двух видов. Первую группу составляют т.н. исключительные правовые отношения. Только эти отношения относятся к предмету административного права и полностью, исчерпывающим образом им регулируются. Назовем кратко лишь некоторые из них - порядок подготовки и принятия административных актов, административно-правовые режимы, статус и организация работы органов исполнительной власти, правовое положение служащих аппарата управления и т.д.

 Ко  второй группе отношений, составляющих  предмет административного права,  относятся т.н. смежные отношения.  Их регулируют чаще всего нормы  конституционного, финансового и  иных отраслей публичного права.  Тут возникает эффект совместного  действия, когда совпадающие либо  однородные - по объекту регулирования  - нормы применяются либо согласованно, одновременно, либо по принципу  «правовой цепи», связи общих  норм и норм, которые их развивают  и детализируют. Отношений второй  группы особенно много именно  в административном праве ввиду  масштабности сфер его применения, «всепроникновения».

 Как  видно, в наиболее распространенной  трактовке административного права  на передний план выдвигается  его «самодостаточность», т.е.  самоорганизация с присущими  ей средствами воздействия. Но  это именно «управленческая самоорганизация», призванная обеспечить выполнение  функций управления специальными  органами. Последние называются  по-разному: органы государственного  управления, органы администрации,  исполнительная власть и ее  органы.

В современных  условиях административное право призвано выполнять  пять публичных функций - организация и осуществление  государственного управления, государственное  регулирование, легализация, контроль и защита публичных интересов, самореализация прав граждан в сфере государственного управления.

 Все  эти задачи возлагаются преимущественно  на органы исполнительной власти. Но ведь не ради их существования  осуществляются управленческие  и иные функции, поскольку они  сами создаются и действуют  для этих целей. Общественные  процессы объективно предопределяют  способы воздействия. К тому  же эти органы можно считать  синонимом понятия «административные  органы», но не отождествлять  понятие «исполнительная власть»  только с ними как более  широкое по своему содержанию  и не отдавать его на откуп  только административному праву.  Оно служит объектом регулирования  и конституционного права.

Административно-правовые отношения напрямую связаны с  практической реализацией задач, функций  и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности⁴. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления⁵.

Административное  право как отрасль российского  права есть система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для  организации и функционирования государственного управления, регулирования  функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционноохранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами⁶.

Административно-правовые отношения могут конкурировать  только с гражданско-правовыми отношениями  по разнообразию и непрерывности  возникновения, развития и изменения. Многообразие жизненных явлений  и поведения граждан, деятельность юридических лиц служат первопричиной  административно-правовых отношений. В юридическом смысле они опосредуются строгими основаниями, к их числу  можно отнести реализацию полномочий в рамках компетенции, рассмотрение или решение вопроса (или вопросов), предусмотренного законом, подзаконным  актом, использование процедур, рассмотрение юридических коллизий и разрешение споров, применение мер административной и иной ответственности за нарушение  законности.⁷

Виды  административно правовых отношений  различаются по содержанию, соотношению  прав и обязанностей их участников, характеру порождающих юридических  фактов, способу защиты. Соответственно, административно-правовые отношения можно классифицировать по множеству критерий.

А) Первоначально  выделяются две группы административных правоотношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо  проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно  управляющего воздействия на тот  или иной объект, но органически  связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;

Названные группы административно-правовых отношений  характеризуются как основные и  неосновные управленческие связи.

Первые  из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. Здесь основная формула управляющего воздействия - «субъект - объект». К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами- руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

Вторая  группа характеризуется тем, что  такие отношения хотя и возникают  непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью  непосредственное управляющее воздействие  субъекта на управляемый объект. К  примеру, отношения между двумя  сторонами, функционирующими в сфере  государственного управления, но не связанные  между собою соподчиненностью. Так  два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового  акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Б) Выделяются также субординационные, координационные и реординационные отношения. Субординационные отношения базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами), то есть субординационными называют те отношения, которые построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления.  Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями. К примеру. Министерство природы Российской Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации⁸.

 Субординационным  и координационным отношениям  присуща возможность издания  административных актов, которые  должны исполняться другими субъектами. Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

В) Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру  взаимодействия их участников. Таким  образом, выделяются вертикальные и  горизонтальные правоотношения.

Вертикальными признаются правоотношения, которые  выражают суть административно-правового  регулирования и типичных для  государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом  и объектом управления. Это и есть властеотношения. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен. В сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые относятся к числу вертикальных. Об этом свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

-  безапелляционность  тезиса о неравенстве сторон  как ведущего показателя вертикальности  данного вида правовых отношений;  сосредоточение в руках управляющей  стороны, т.е. субъекта исполнительной  власти, юридически властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;

-       неравенство сторон логически  предполагает подчинение одной  стороны («объекта управления»)  другой («субъекту управления»). Отсюда - бытующая формула «власть - подчинение»,  используемая для характеристики  административно-праваовых отношений именно вертикального типа;