Услуги связи: проблемы правового регулирования

Кроме того, существующая система субсидирования универсальной услуги препятствует снижению цен на услуги почтовой связи: в случае, если правительство компенсирует компаниям убытки от оказания услуг почтовой связи наименее платежеспособным клиентам, компании не имеют значительного стимула к снижению издержек, как это и происходит во всех других случаях применения "затратного ценообразования", широко практикующегося в регулировании естественных монополий и приводящего к "консервации" существующих технологий и структуры издержек.

Можно также добавить, что предлагаемое МИТС ограничение входа компаний в почтовую связь является скрытым налогом, который возлагает бремя социальной поддержки пользователей связи только на две категории населения - владельцев компаний, чей вход был ограничен, и потребителей, которые вынуждены мириться с более высокими ценами.

Что касается денежных переводов, то у них есть определенная специфика - необеспеченные граждане, как правило, являются их получателями, а не отправителями, что означает, что субсидирование направлено на поддержку тех людей, кто в силу обязательств или добрых чувств отправляет такой перевод. Бесспорно, эти действия заслуживают всяческой поддержки, но совершающие их люди и организации (включая государство), как правило, не принадлежат к тем, чьи возможности не позволяют заплатить за услугу. В сходном направлении движется и рынок перевозок корреспонденции - все чаще одной из сторон корреспонденции является бизнес - в российском случае это около трети писем, а за рубежом средние цифры составляют 50-60%. Бизнес отсылает населения (в том числе и в сельские районы) рекламные предложения (аналог компьютерного спама), каталоги и счета к оплате. В ответ получает заказы. Таким образом, под предлогом защиты социально значимой деятельности государство все чаще помогает не самым бедным категориям населения - активным в области рекламы и продаж коммерсантам и пользователям их услуг, которым якобы было бы сложно заплатить за письмо по рыночным ценам (которые в итоге могут опуститься и ниже существующих регулируемых).

Не вполне бесспорна универсальная услуга и как средство реализации политической цели - только очень условно можно считать, что перевод денег и перевозка мелких грузов делают страну более "единой".

Решить названные проблемы призваны следующие меры:

распределение бремени финансирования социальной помощи в области почтовой связи между всеми гражданами России (а не только пользователям услуг монополизированных сегментов отрасли);

передача права распоряжения получаемыми средствами органам социальной защиты населения с предоставлением им возможности распоряжаться средствами для финансирования любых социальных нужд, а не только удовлетворения потребности в почтовой связи;

получателем субсидии на универсальные услуги должны стать граждане или, как вариант, компании должны стать получателями подушевого субсидирования подключенных "льготных" пользователей.

Отказ от ограничения входа на рынок почтовых услуг.

Все перечисленные принципы финансирования социальных программ широко используются как в российской, так и зарубежной практике.

Так, например, крупнейшие (не считая пенсий) российские социальные программы - образование и медицина финансируются из бюджета напрямую. При этом, не существует государственной монополии ни на образовательные, ни на медицинские услуги. Преимущества предлагаемых механизмов очевидны: помощь с большей вероятностью попадет нуждающимся, а также с большей вероятностью будет потрачена на их наиболее насущные нужды. Более того, такое распределение средств будет менее коррупционным, не предполагая специальных тендеров и менее нарушающим условия конкуренции, так как новые операторы смогут входить на рынок универсальных услуг в любой момент (не только во время тендера) и в любом количестве.

Если говорить о деятельности сходной по своей специфике отрасли транспорта, то для нее не характерно как понятие универсального обслуживания, так и сопутствующие этому механизмы регулирования, включая введение монополии на определенные виды перевозок. Единственное исключение - железнодорожные перевозки, причем в части перевозки пассажиров, а не грузов. Для деятельности платежных систем также не характерно применение регулятивной концепции "универсального обслуживания".

Что касается регулирования собственно почтовой связи, то в практике реформ наблюдается две тенденции:

Постепенная ликвидация защищаемых сегментов рынка,

Определение новых форм финансирования универсальной услуги, что чаще всего подразумевает внесение требований универсального обслуживания в условия почтовых лицензий. Несмотря на относительную зарегулированность зарубежных почтовых рынков по сравнению с рынками финансовых и транспортных услуг, в ряде важных отношений рынки зарубежных стран предполагают большую свободу предпринимательства, чем в России, так как в ряде стран защищаемый от конкуренции сегмент отсутствует, а в других странах - допускается предоставления относительно дорогих (и более качественных) услуг даже в защищаемом сегменте.

Регулирование лицензирования почтовых услуг связи. Существующее положение

На данный момент предоставление услуг почтовой связи является лицензируемым видом деятельности, не подпадающий под действие рамочного ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Лицензии различаются в зависимости от вида услуг - универсального либо "неуниверсального" обслуживания.

В лицензиях могут предусматриваться ограничения по территории их действия.

В отличие от лицензирования большинства других отраслей, лицензирование в области почтовой связи не основывается на необходимости достижения значимых конституционных целей. Так, в ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" говорится, что "к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием". Соответствующие положения в ФЗ "О почтовой связи" звучат так: "Операторы почтовой связи осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с Федеральным законом "О связи"", в котором говорится, что "деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи… Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются".

Другими словами, ФЗ "О почтовой связи" устанавливает не только дополнительное препятствие деятельности почтовых операторов, требуя от них удовлетворять требованиям лицензий, но и делает незаконным любой вид деятельности, который оказался не отраженным в утверждаемом Правительством перечне. Другими словами, начало деятельности по новой технологии почтовой связи в ряде случаев должно предваряться введением лицензирования еще никем не в стране осуществляемого вида деятельности.

В связи с тем, что деятельность по оказанию почтовых услуг не содержит угрозы "ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации", лицензирование почтовой связи должно быть отменено.

Электросвязь

Основные понятия:

Услуга связи - деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.

Электросвязь - технические средства, обеспечивающие передачу и прием знаков письменного текста, речи и сообщений другого рода по проводным, радиотехническим, оптическим или другим электромагнитным системам посредством электрических сигналов.

Телеграфная связь - вид электросвязи, обеспечивающий передачу буквенно-цифрового текста.

Телефонная связь - вид связи, обеспечивающий передачу речевых сообщений.

Передача данных - вид электросвязи, обеспечивающий передачу данных, под которыми понимаются сведения, являющиеся объектом обработки в человеко-машинных системах.

Факсимильная связь - вид электросвязи, обеспечивающий передачу и воспроизведение на расстояние неподвижных изображений.

Договор об оказании услуг подвижной связи.

Отношения между потребителем услуг подвижной связи и оператором связи регулируются правилами главы 39 Гражданского кодекса РФ, Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи", а также Законом РФ от 07.02.92 № 2300-I "О защите прав потребителей".

Согласно п.1, 2 ст.44 Закона о связи операторы предоставляют услуги связи на основе договора, соответствующего нормам гражданского законодательства и правилам оказания услуг связи.

Правила оказания услуг подвижной связи были утверждены Постановлением Правительства РФ от 25.05.2005 № 328 и вводятся в действие лишь с 1 января 2006 г. До тех пор операторы были вынуждены руководствоваться Законом о связи, который в незначительной степени регулирует порядок заключения и исполнения договора об оказании услуг подвижной связи. Возможно, поэтому некоторые операторы подвижной связи включали в свои примерные договоры положение о том, что "в отсутствие каких-либо иных нормативных актов для обеих сторон обязательны Правила оказания услуг телефонной связи". Названные Правила ориентированы на стационарную телефонную связь и применяются к отношениям по оказанию услуг телефонной связи абоненту, использующему эти услуги исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; к услугам подвижной связи они могут применяться лишь по аналогии (ст.6 ГК РФ).

С принятием Правил оказания услуг подвижной связи соответствующие отношения, казалось бы, получили полноценное нормативное регулирование. Однако при ближайшем рассмотрении возникает ряд вопросов, которые будут проанализированы.

Начнем с квалификации договора об оказании услуг подвижной связи. Согласно п.1 ст.45 Закона о связи, а также абз.2 п.15 Правил оказания услуг подвижной связи публичным считается договор об оказании услуг связи гражданину (физическому лицу). В то же время ст.426 ГК РФ называет публичным договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи и пр.). С учетом этого определения договор об оказании услуг подвижной связи должен признаваться публичным во всех случаях независимо от того, кто выступает в роли будущего абонента.

Таким образом, законодательство о связи вводит ограничение, неизвестное ГК РФ и ущемляющее интересы абонентов - юридических лиц. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах и иных нормативных актах, должны соответствовать Кодексу (п.2, 5 ст.3 ГК РФ). В случае противоречия законодательства о связи Гражданскому кодексу РФ применяются положения Кодекса.

Оператор связи обязан устанавливать цену услуги, а также иные условия договора одинаковыми для всех потребителей (п.2 ст.426 ГК РФ). Положения договора об оказании услуг подвижной связи должны соответствовать Правилам оказания услуг подвижной связи, являющимся обязательными для сторон при заключении и исполнении публичного договора (п.4 ст.426).

В случае отказа оператора связи от заключения договора при наличии возможности абонент вправе обратиться в суд с требованием о понуждении оператора к заключению договора и возмещении убытков, причиненных необоснованным уклонением от заключения договора (п.4 ст.445 ГК РФ). Но способен ли потребитель доказать убытки, причиненные ему оператором связи? На рынке услуг подвижной связи обычно есть несколько операторов, каждый из которых предлагает собственные условия предоставления услуг: уникальные тарифные планы, системы скидок и пр. В этой связи рассчитать сумму убытков, причиненных абоненту отказом в заключении публичного договора, достаточно сложно.

Предположим, потребитель заключил договор об оказании услуг подвижной связи с другим оператором вместо отказавшего в заключении договора. Потери абонент может рассчитать по следующей схеме: сравнить тарификацию своих фактических телефонных соединений согласно действующему тарифному плану (по условиям заключенного договора) и тарифному плану того оператора, который необоснованно отказал в заключении договора.

Необходимо учитывать, что стоимость звонков у операторов подвижной связи различная и зависит от многих факторов: является ли звонок входящим или исходящим, абоненту этого же или другого оператора подвижной связи и т.д. Отличаются у операторов и способы учета эфирного времени: посекундно, поминутно или, например, посекундно с 61-й секунды.

Зная стоимость услуг связи и порядок тарификации (учета эфирного времени), абоненты не только выбирают удобного им оператора связи, но и рассчитывают примерный объем потребления услуг связи. Часто предпочтение тому или иному оператору отдается только потому, что потребитель планирует совершать звонки преимущественно абонентам того же оператора - что всегда дешевле. Однако суд не должен принимать во внимание данное обстоятельство при определении размера убытков потребителя: оператор связи не выясняет у потенциального абонента мотивы заключения договора и выбора тарифного плана.