Услуги связи: проблемы правового регулирования

Важнейшим направлением юриспруденции является принцип "закон, устанавливающий или ограничивающий ответственность, обратной силу не имеет", что отражено в статье 54 Конституции Российской Федерации.

Исходя из указанного принципа законодательства, закон и подзаконные акты в виде постановлений Правительства в развитие данного закона должны распространяться на вновь создаваемые сети связи и организационные структуры. Нередки случаи, когда в конкретных постановлениях Правительства не учитываются сети, построенные несколько лет назад по законодательным и нормативным правовым документам того времен, в результате они оказываются вне правового поля. Так, на федеральную сеть делового обслуживания "Искра" двойного назначения (общего пользования и выделенная по обслуживанию) распространено действие новых правовых актов, что привело к ограничению предоставления услуг международной и междугородной связи. Это не соответствует действующему законодательству, нарушает экономическую деятельность операторов и права потребителей, приведет к разрушению сети и неоправданным убыткам.

Постоянно остро стоят вопросы поддержания эффективного взаимодействия регулирующих органов с субъектами Федерации, ассоциациями и союзами операторов связи, выражающих интересы региональных операторов.

К сожалению, в этом направлении законодательство не всегда помогает операторскому сообществу. Известный федеральный закон №122-ФЗ исключил субъекты Российской Федерации из государственного регулирования деятельности в области связи.

Вместе с тем ряд федеральных законов устанавливают такие полномочия субъектов Федерации, которые требуют от них участия в государственном регулировании деятельности в области связи, решения различных вопросов в области информационных технологий и связи при выполнении задач, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации. В связи с этим, например, в Московской области были вынуждены в 2005г. создать Министерство информационных технологий и связи Московской области, функционируют соответствующие организационные структуры и в других субъектах Федерации.

Поэтому необходимо законодательно восстановить участие субъектов Федерации в регулировании связи, как отрасли производственной и социальной инфраструктуры.

Тогда Конституционный суд в своем решении от 28 февраля 2006 года постановил, что положения этого закона, касающиеся резерва универсального обслуживания, за счет которого связисты собираются телефонизировать страну, противоречат Конституции. Решение суда касалось второго и третьего пунктов статьи 59 и статьи 60 этого закона, в которых прописано, что этот резерв формируется за счет обязательных отчислений операторов сети связи общего пользования. Они были приведены в соответствие с основным законом к 1 января 2007 года.

Почтовая связь: регулирование почтовых услуг

Понятие "почтовая связь" объединяет те услуги по транспортировке грузов и осуществлению переводов денежных средств, которые осуществляются на основе ФЗ "О почтовой связи". В отличие от других видов грузов и переводов такие грузы и переводы называются в законодательстве "почтовыми отправлениями" и "почтовыми переводами".

К первым ФЗ "О почтовой связи" относит "адресованную письменную корреспонденцию, посылки, прямые почтовые контейнеры".

Ко вторым - "услугу организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи".

В технологическом смысле услуги почтовой связи существенно не отличаются от услуг, которые оказываются транспортными и финансовыми организациями. Этот факт находит свое отражение и в приведенных выше определениях. Действительно, и другие транспортные организации перевозят то, что можно считать "адресованными посылками" - "адресованность" грузов характерна для подавляющего числа случаев. Аналогично, и обычные финансовые организации (например, платежные системы) переводят денежные средства "с использованием сетей электрической связи". Единственное формальное отличие услуг "Western Union" от "почтовых переводов" в том, что компания не является "организацией федеральной почтовой связи".

Размеры этой искусственно выделенной отрасли в 2008 году были довольно скромны - 0,9% ВВП. Тем не менее, численность сотрудников наиболее крупной организации - ФГУП "Почта России" составляет около 300 тыс человек, что сопоставимо с 600 тыс сотрудников РАО ЕЭС.

Деятельность по предоставлению услуг почтовой связи затрагивается тремя федеральными органами исполнительной власти:

Министерством информационных технологий и связи (МИТС) Российской Федерации (в части регулирования);

Федеральным агентством по надзору в сфере связи (в части контрольно-надзорной деятельности); и

Федеральным агентством связи (в части управления государственным имуществом, а более конкретно - управления ФГУП "Почта России").

Действующая система регулирования обладает целым рядом характерных особенностей, отличающих почтовую связь от большинства других отраслей экономики:

Отнесение “услуг общедоступной … почтовой связи" к “естественным монополиям", что предусмотрено ФЗ "О естественных монополиях";

Наличие тарифного регулирования;

Существование системы "универсального обслуживания" и финансирование ее за счет перекрестного субсидирования;

Наличие лицензирования деятельности по предоставлению услуг связи.

Предлагаемые МИТС изменения в ФЗ "О почтовой связи" предполагают следующие дополнения в приведенный выше список:

Разделение рынка на нерегулируемый рынок курьерских услуг (включает перевозку грузов свыше определенного веса) и регулируемый рынок почтовых услуг (включает денежные переводы и перевозку грузов с весом ниже определенного предела);

Рынок почтовых услуг будет, в свою очередь, разделен на рынок "универсальных услуг" (наиболее легкие и мелкие почтовые отправления и секограммы) и "защищаемый сегмент" (более тяжелые и крупные отправления, чем универсальные услуги, но более легкие и мелкие, чем курьерские);

Универсальные услуги будут оказываться исключительно оператором универсальных услуг почтовой связи на основе лицензии на оказание универсальных услуг, выдаваемой по результатам конкурса. В случае отсутствия участников или невозможности выявления победителя обязательство по оказанию универсальных услуг почтовой связи возлагается на ФГУП (ОАО)"Почта России".

Услуги, входящие в защищенный сегмент, оказываются оператором универсальных услуг почтовой связи без специальной лицензии и по свободным ценам, а иными операторами - на основе специальной лицензии на оказание услуг в защищенном сегменте и по ценам, нижний предел которых регулируется государством.

Далее перечисленные предложения по изменению регулирования будут обсуждаться наряду с уже существующими положениями закона.

Описанная система регулирования почтовой связи отличается как от системы регулирования "обычных" отраслей экономики не являющихся естественными монополиями (в смысле ФЗ "О естественных монополиях"), так и от регулирования собственно естественных монополий.

Отличие других отраслей экономики в том, что для них характерно:

ценообразование, ограниченное исключительно нормами антимонопольного регулирования;

предоставление социальной помощи за счет бюджета (а не путем организации системы откупов);

лицензирование ограничивается видами деятельности, "осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием".

Отличие же от "естественно-монопольных отраслей" в том, что обоснованием их естественно-монопольного статуса является не экономические характеристики отрасли, а необходимость поддержание системы перекрестного субсидирования универсальных услуг почтовой связи. Если же говорить об экономической стороне вопроса, то традиционные аргументы сторонников теории естественной монополии говорят в пользу того, что почтовая связь, являясь перевозкой мелких грузов, как минимум, не больше похожа на естественную монополию, чем не охватываемая естественно0монопльным регулированием перевозка крупных грузов.

Прежде всего, перевозка крупных грузов обычно предполагает большие капиталовложения, что является проблемой на которую делают акцент при изложении концепции "ключевых мощностей". Кроме того, именно при перевозке крупных грузов более вероятна экономия от масштаба - издержки на преодоление повышенной неоднородности веса и размеров в "обычных" перевозках обычно могут быть перекрыты оптовыми скидками при перевозках.

Есть также и специфическая проблема регулирования почтовой связи - искусственность выделения предмета регулирования, что позволяет существовать различным правилам для одинаковых по своей сущности видов деятельности, что мешает организации единой интегрированной системы транспортных перевозок, включающей перевозку как крупных, так и мелких грузов. Что касается "почтовых переводов", то размытость определения этого понятия является опасностью для инвесторов - любая деятельность по переводу денежных сумм с использованием сетей электрической связи может быть отнесена к почтовой, что будет означать применение к ней соответствующего регулирования. Аналогичная неопределенности в области различения грузов и почтовых отправлений может быть снята в случае принятия предлагаемых МИТС изменений.

Последствием отличия почтовой связи в режиме регулирования от транспорта, финансовых услуг и других отраслей экономики является нарушение единства правового и экономического пространства страны - избыточное регулирования замедляет адаптацию отрасли к изменениям в других секторах, а также препятствует перемещению ресурсов между секторами.

Решить перечисленные проблемы призваны следующие меры, которые можно разделить на два этапа. На первом этапе будут ликвидированы специфические для почтовой связи нормы регулирования.

Основные меры первого этапа:

ликвидация специфического отраслевого регулирования несуществующей отрасли - почтовой связи, в том числе, исключение упоминания о "почтовой связи" из ФЗ "О естественных монополиях".

создание альтернативного перекрестному субсидированию механизма предоставления универсальных услуг на тот случай, если правительство предпочтет оказывать подобного рода социальную помощь.

На втором этапе дерегулирование почтовой связи будет продолжено, но уже в составе двух отдельных отраслей - транспорта и финансовых услуг.

Универсальная услуга связи

Регулирование предоставления универсальных услуг связи является не только основной социальной программой в области почтовой связи, но одновременно и основной причиной законодательной дискриминации почтовой связи по сравнению с транспортными и финансовыми услугами.

Согласно ФЗ "О связи" универсальные услуги связи это такие услуги, "оказание которых любому пользователю услугами связи на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания".

Согласно ст.2 Федерального закона "О почтовой связи", под "универсальными услугами почтовой связи" понимаются "услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории Российской Федерации и по доступным ценам".

Предлагаемые МИТС изменения сделают понятие "универсальной услуги" более конкретным. Так, будет определен точный состав входящих в него услуг - к ним будут относиться наиболее мелкие и легкие почтовые отправления, а также перевозимые наземным способом секограммы. Кроме того, предполагается установить, что монопольное право предоставления универсальной услуги будет выделяться по результатам конкурса.

Идея "универсального обслуживания" обладает недостатками как с точки зрения ее целей, так и с точки зрения технологии достижения поставленной цели.

Основных целей "универсального обслуживания" две:

социальная (оказание помощи наименее обеспеченным слоям общества);

политическая (обеспечение единства страны).

Возражения против постановки первой цели, в общем, сводятся к возражениям против социальной политики вообще, как с точки зрения ее последствий (уменьшение экономического роста, так и с точки зрения лежащей в ее основе этики (допустимость насильственного изъятия и перераспределения имущества).

Однако даже если принять социальную цель как данность, то избранная технология ее реализации страдает от серьезного недостатка - она предполагает предоставление социальной помощи в натуральной форме непосредственно компаниями, что является отступлением от оправданно принятого Правительством РФ принципа монетизации социальных льгот. Ведь потери потребителей, которые возникают вследствие устанавливаемой государством монополии (предложения МИТС), или средства бюджета могли бы в большей степени повысить благосостояние защищаемых категорий граждан, если бы распределялись социальным ведомством (а не МИТС или "Почтой России) или, еще лучше, конкретное направление их использования оставалось на усмотрение самих граждан. В этом случае граждане (или органы социальной защиты) могли бы соразмерять различные варианты расходования средств - строительство почтамта, наем дополнительного врача в сельскую поликлинику или оплату проезда в транспорте до ближайшего города, что в ряде случаев является разумной альтернативой переписке с родственниками.