Лесопромышленный комплекс региона и проблемы регулирования его деятельности

Факторы, определяющие экономическую доступность древесного ресурса на определенной территории, в терминах экономики природопользования называются рентообразующими факторами, а их систематизация и учет в общем сводятся к проблеме оценки экономической привлекательности этой территории. Рентообразующие факторы представляют собой характеристики природных ресурсов и объективные условия их эксплуатации, оказывающие влияние на формирование затрат и доходов природопользователей. Можно выделить три группы рентообразующих факторов: таксационные параметры насаждений; транспортные условия; экономико-географические факторы. Так, транспортная доступность лесной территории определяется наличием дорог, возможностью всесезонной вывозки древесины по ним и расстоянием вывозки. Влияние расстояния вывозки на транспортную доступность, в свою очередь, зависит от цен на топливо.

Таким образом, величина экономически доступной расчетной лесосеки не может быть постоянной и должна учитывать наличие и планы строительства лесовозных дорог. Аналогично, включение в величину экономически доступной лесосеки мягколиственных насаждений или насаждений с низкой товарной структурой должно быть обусловлено наличием и планами создания мощностей, позволяющих перерабатывать соответствующее древесное сырье. Заведомо экономически непривлекательные категории насаждений не должны браться в расчет. При таком подходе расчетная лесосека равномерного пользования может рассматриваться как максимально возможный уровень заготовки в условиях экономической доступности (транспортной доступности и востребованности на рынке) всех ресурсов древесины на данной территории.

По информации Агентства лесного хозяйства Иркутской области, в структуре увеличенной расчетной лесосеки на рубку спелых и перестойных лесных насаждений приходится 58,8 млн м3. Согласно Лесному плану Иркутской области (ред. 2008 г.) расчетная лесосека при рубке спелых и перестойных насаждений составляла 55,5 млн м3. Прирост 3,3 млн м3 значителен и представляется бессмысленным по указанным причинам.

Однако основной прирост произошел за счет отражения "расчетной лесосеки" по другим рубкам – рубкам ухода, рубкам поврежденных и погибших насаждений и прочим рубкам (расчистка лесных участков под строительство различных объектов), на которые в сумме приходится 12,8 млн м3 из общей величины 71,5 млн м3. Потенциал данных рубок, в отличие от расчетной лесосеки при рубке спелых и перестойных насаждений, не может быть ориентиром при планировании размещения и развития крупных перерабатывающих предприятий. Такое увеличение номинальной расчетной лесосеки еще больше искажает представление о реальном потенциале пользования древесным ресурсом в Иркутской области.

Самим же регионам, расчетные лесосеки по которым завышены и увеличены, придется констатировать снижение степеней их использования.

Расчеты по данным Организации по сельскому хозяйству и продовольствию ООН (ФАО ООН) показывают, что доля случаев лесных пожаров на территории Российской Федерации может достигать 27% от числа случаев пожаров в лесах мира. Вдумайтесь: на пятую часть мировых лесных площадей – почти треть всех мировых лесных пожаров!

2.2. Анализ  рациональности построения нормативно-правового  механизма регулирования лесопромышленного  комплекса

Участки, сдаваемые в аренду, должны пройти государственный кадастровый учет (ст. 72 ЛК РФ). Государственный кадастровый учет земельных участков с 1 марта 2008 г. осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221 "О государственном кадастре недвижимости". В процессе кадастрового учета вместо кадастрового плана земельного участка составляют кадастровый паспорт. Предусмотрена возможность (Федеральный закон № 201 от 04.12.2006 с изменениями согласно ФЗ № 427 от 12.12.2011) до 01.01.2015 вместо государственного кадастрового учета проводить в рамках ведения государственного лесного реестра государственный учет лесных участков, т.е. вместо кадастрового плана и кадастрового паспорта можно использовать план лесного участка, подготовленный при лесоустройстве и заверенный органом государственной власти, уполномоченным вести государственный лесной реестр.

Передача в аренду и постоянное (безвозмездное) пользование лесных участков, купля-продажа лесных насаждений, выдача разрешений на использование лесов.

Согласно анализу статистической отчетности за период с 1990 по 2012 годы в лесах, расположенных на землях лесного фонда, было зарегистрировано более полумиллиона лесных пожаров, огнем пройдено 28 млн. га лесных земель.

Также наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов не только от пожаров, но и от вредителей и болезней. Согласно официальным прогнозам, при сохранении существующих тенденций, площадь пораженных болезнями и вредителями российских лесов к 2020 году может удвоиться!

Только в 2012 году (по данным официальной статистики) общая площадь погибших (утраченных) лесных насаждений на землях лесного фонда составила более 350 тысяч гектар.

Ущерб от лесных пожаров, включая экологический ущерб и ущерб жизни и здоровью людей, в разы превышает ущерб от незаконных рубок. Далеко за примерами ходить не нужно – у всех свежи воспоминания о "горящем" лете 2010 года и вспышке массового размножения короеда-типографа в старовозрастных ельниках в Центральной части России в 2011-2012 годах.

Приходится также констатировать, что этот ущерб значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. В результате темпы утраты лесов опережают темпы лесовосстановления. Увеличение финансирования мероприятий, направленных на охрану, защиту и восстановление лесов объективно необходимо. В США, например, только на борьбу с лесными пожарами ежегодно выделяется около 1 млрд. долларов из федеральных средств (а ведь площадь лесов там в 3-4 раза меньше!). У нас же все расходы федерального бюджета на лесное хозяйство еле-еле дотягивают до этой цифры.

Но только простым увеличением финансирования ситуации не изменить. По нашему мнению, центральной проблемой охраны и защиты лесов является ущербный механизм определения исполнителя лесохозяйственных работ на землях, не переданных в пользование, через размещение государственного или муниципального заказа.

Как показывает практика, этот подход не применим в лесной сфере, т.к. не позволяет проводить работы оперативно (нужно сначала организовать и провести аукцион, заключить договор и т.д.). А ведь если требуются срочные вырубки в целях защиты лесов, например, при вспышке болезней или вредителей, любые проволочки приводят к увеличению размера ущерба, причиняемого лесам.

Кроме того, открытый аукцион, в котором единственным критерием отбора является наименьшая стоимость работ, предложенная претендентом, открывает дорогу непрофессиональным однодневкам. При этом о качестве проведенных такими "горе-подрядчиками" работ никто не задумывается. А если и задумываются, то спросить часто бывает уже не с кого.

Сегодня назрела необходимость пересмотреть существующее государственное регулирование в этом вопросе. Представляется целесообразным возродить систему специализированных государственных организаций, в функции которых будет входить профессиональное выполнение различных видов работ по охране, защите, воспроизводству лесов на не предоставленных в пользование территориях. Возможно, имеет смысл подумать о том, чтобы такие организации имели возможность предоставлять соответствующие услуги и арендаторам, пополняя таким образом бюджетные доходы.

Помимо этого, считаем необходимым также внести изменения в лесное законодательство в части правового регулирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных ураганными ветрами и иными стихийными бедствиями (по аналогии с тем, как это было сделано в отношении ЧС, вызванных лесными пожарами).

На сегодняшний день Россия входит в число стран-лидеров по незаконным рубкам леса. Количество нарушений лесного законодательства не уменьшается, степень латентности (невыявленности) таких противоправных деяний остается весьма высокой – по разным оценкам, 70-90%.

Политика России в этой области должна быть направлена на неотвратимость наказания за нарушение действующего законодательства. По сложившейся практике основная масса нарушителей либо вообще избегает наказания, либо к ним применяются такие меры, как условное лишение свободы и штрафы, что ни в коей мере не служит усилению превентивной роли закона, а лишь стимулирует рост числа преступлений, совершаемых в лесной сфере.

По экспертным оценкам несколько десятков миллионов кубометров леса уходят за рубеж за счет незаконных рубок, из России вывозится до 20% всей контрабандной древесины мира. Ущерб от этого ежегодно составляет, если учитывать упущенную выгоду, не менее 80-100 млрд. рублей.

При этом поражает разрыв экспертных оценок и официальной статистики! Согласно официальным данным, в 2012 году объемы незаконной рубки лесных насаждений, составили "всего" 1 млн. 53 тысячи кубометров. Но ведь совершенно очевидно, что это лишь выявленная "верхушка айсберга". Пора открыть, наконец, глаза и честно признать ужасающие реальные цифры.

Самое удивительное, что за наши леса больше беспокоятся за рубежом, чем мы сами. Лесное законодательство многих стран – США, Европы, некоторых стран Азии – ставит определённый заслон незаконным рубкам и контрабандной торговле лесом. В принятых ими законах запрещается ввоз на территорию этих стран леса, лесоматериалов и продукции из древесины, если не подтверждена законность ее заготовки.

К сожалению, в настоящее время в России отсутствует государственная система учета заготовленной древесины, позволяющая прослеживать ее движение в цепочке от лесосеки через пункты переработки до потребителя с целью подтверждения законности происхождения такой древесины.

Между тем не за горами (3 июня 2013 года) срок вступления в силу нормативных правовых актов Евросоюза, предъявляющих к импортерам лесоматериалов требования о подтверждении легальности происхождения древесины. Отсутствие нормативного регулирования в данной сфере в России может осложнить внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих экспорт лесоматериалов на европейский рынок.

Для решения этой проблемы депутатами нашего Комитета в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 168903-6, предусматривающий возрождение системы учета заготовленной древесины. Пользуясь случаем, просим ускорить подготовку официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроект, поскольку на данный момент только его отсутствие тормозит принятие законопроекта в первом чтении.

2.3. Рациональное  построение экономического механизма лесопользования

К концу 2011 г. было заключено 52 489 договоров аренды. На все договоры составлены акты приема-передачи лесных участков.

Общая площадь арендованных участков составила 212,0 млн га, почти 76,7% арендованных участков приходится на Северо-Западный, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа (табл. 2).

Таблица 2

Сведения о переданных в аренду лесных участках

Как видно из таблицы 2 на большую часть арендованных участков (31 624 шт., или 60%) были составлены проекты освоения лесов (см. табл. 2). Государственную экспертизу в 2011 г. прошли 29,7 тыс. проектов, что на 10 тыс. больше, чем в 2010 г. Наряду с заключением новых договоров в отчетном году было прекращено действие 5 326 ранее заключенных договоров, из них принудительно прекращено действие 208 договоров. Основная причина принудительного расторжения договоров аренды (45% случаев) – систематическое невнесение платежей в течение года за использование лесных участков.

Хозяйственная деятельность на арендованных лесных участках в 2011 г. осуществлялась практически по всему спектру видов использования лесов, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации. Основная часть участков была арендована для следующих целей: