Этапы становления и развития бюджетной системы Российской Федерации

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном – казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

- Возникновение Советской бюджетной  системы

Бюджетная система СССР просуществовала более семидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.

Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства. Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик. Не все союзные республики располагали достаточными для сбалансирования иx бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законодательство было пересмотрено в целях устойчивого закрепления за союзными республиками доходных источников, достаточных для того, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы бюджетов союзных республик. Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. для придания устойчивости бюджетам союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, поступивших на территории данной республики. За союзными республиками были также закреплены: доходы от недр: 50% доходов от прибылей предприятий общесоюзного значения, находящихся в ведении республиканских органов; 50% доходов от концессий общесоюзного значения: доходы от реализации всех государственных фондов, как общесоюзных, так и республиканских (кроме госфондов местного значения, доходы от которых принадлежали местным бюджетам): доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных источников.

Такое распределение доходных источников повысило заинтересованность республик в поступлении общесоюзных доходов и способствовало росту их собственных доходов. Союзные республики имели право устанавливать минимальный перечень доходов и расходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их составления, рассмотрения и утверждения.

Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9% всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения — 17,9% и прочие доходы — 7,2%. Понятие “единый финансовый план”, в отличие от государственного бюджета, охватывало все денежные накопления общественного хозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация); привлеченные средства населения (налоги, займы, паи, вклады в сберкассы и т.д.) и все расходы: на капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление. Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. руб. или 69% всех ресурсов единого финансового плана. Остальная часть ресурсов частично перераспределена через кредитную систему, но в основной массе непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 -1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК “О республиканских и местных бюджетах” от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования,показано на рисунке  2.

Такой состав бюджетной системы просуществовал вплоть до 1991г.

- Бюджетная система в военные 1941-1945 год

Великая Отечественная война 1941—1945г потребовала всемерной мобилизации материальных, людских и денежных ресурсов. Коренным образом изменилась структура расходов бюджета: ассигнования на оборону за годы войны составили 58,2 млрд. руб. (51% расходов). Для финансирования затрат, связанных с военными расходами и возмещением причинённых народному хозяйству потерь, были использованы, наряду с текущими доходами бюджета, накопленные в мирные годы бюджетные резервы и свободные ресурсы государственных предприятий и хозяйственных организаций. За эти годы в бюджет поступило 107 млрд. руб., из них от социалистического хозяйства — 83 млрд. руб. Поступления военного налога (введён в 1942) составили 7,2 млрд. руб. Значительные средства были получены путём реализации государственных займов и взносов населения в созданные по инициативе трудящихся Фонд обороны и Фонд Красной Армии.

Тем не менее, в годы Великой Отечественной войны в финансовой системе принципиальных изменений не было. Отдельные изменения были внесены в финансовую политику, что было неизбежно, так как перед финансовой системой СССР стояли задачи:

• максимальной мобилизации финансовых ресурсов страны для полного и бесперебойного финансирования потребностей фронта в вооружении, боеприпасах, снаряжении, продовольствии, денежном довольствии личного состава;
• обеспечения бесперебойного финансирования нужд тыла, связанных с расширением производства военной продукции;
• одновременного обеспечения потребностей социально-культурного характера;
• осуществления строгого, жесткого контроля за производством, распределением и использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Решение этих задач вызвало усиление централизации финансовых ресурсов государства, через финансово-кредитную систему производилось перераспределение национального дохода в пользу военных расходов. На нужды войны были мобилизованы свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений. В результате временной потери ряда важнейших промышленных районов сократилась или полностью остановилась хозяйственная деятельность на больших территориях, что неизбежно отразилось на структуре государственных доходов.

Во время войны были введены новые налоги, пересмотрены и изменены существующие. Если до войны налоги с населения составляли в доходах бюджета примерно 5%, то в военные годы они возросли до 13%. Рост налоговых поступлений в начале войны был обеспечен за счет введенной в 1941 г. 100%-ной надбавки к сельскохозяйственному и подоходному налогам. С введением в 1942 г. военного налога эта надбавка была отменена. В основу военного налога был положен принцип подушного обложения, что позволило увеличить контингент плательщиков за счет лиц, ранее не являвшихся плательщиками налогов. За период 1942-1945 гг. поступления военного налога в бюджет составили свыше 72 млрд руб., что сыграло важную роль в финансировании военных расходов и в изъятии денежной массы из обращения. Был также введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Этот налог, введенный в конце 1941 г., был предназначен для покрытия государственных расходов на оказание помощи одиноким и многодетным матерям, а также на содержание и воспитание детей, родители которых погибли во время войны. С 1944 г. этот налог стали уплачивать граждане, имевшие одного или двоих детей. Были внесены серьезные изменения в действующие налоги:

• пересмотрены ставки сельскохозяйственного налога;
• усилена дифференциация ставок подоходного налога, изменен порядок его взимания;
• отменен культсбор.

Для увеличения доходов местных бюджетов в качестве обязательных платежей были введены налог со строений, земельная рента, разовый сбор на колхозных рынках. Местным Советам на своей территории в городах разрешалось вводить сбор с владельцев скота.

Часть средств для ведения войны была получена в виде добровольных взносов населения, государственных внутренних займов, доходов от денежно-вещевых лотерей. За годы войны эти поступления составили около одной четверти всех бюджетных ресурсов. С первых дней войны создан Фонд обороны страны, в котором концентрировались добровольные денежные и материальные взносы населения для нужд фронта. За первые полгода войны граждане страны внесли в Фонд обороны из своих личных сбережений и своего заработка более 142 млрд руб. наличными деньгами. На 1 мая 1945 г. в Фонд обороны поступило от населения: платины — 13,03 кг; золота — 130,7 кг; серебра — 9 519,1 кг; драгоценных вещей — на сумму 1 776,5 млн руб.; иностранной валюты —15,85; вкладов в сберегательные кассы — 522,2; облигаций — на сумму 4 547,7 млн руб.