Институциональные основы местного управления и проблемы их развития.

Муниципальное образование  – это городское, сельское поселение, нескольких поселений, объединенных общей  территорией, часть поселений либо иная населенная территория, предусмотренная  действующим законодательством, в  пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные местное самоуправление [29].

К числу территориальных  основ местного самоуправления Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» относит следующие виды земель, составляющих территорию муниципального образования:

• городских, сельских поселений;
• общего пользования;
• рекреационные зоны – зоны отдыха и туризма;
• необходимые для размещения населения;
• промышленные земли [6].

Выделяют следующие принципы территориальной организации муниципальных образований в РФ:

• поселенческий – муниципальные образования, создаваемые в городских, сельских поселениях или на их части;
• территориально-поселенческий – муниципальные образования, создаваемые нескольких поселениях, объединенных общей территорией;
• территориальный принцип – муниципальное образование, создаваемое на иной территории;
• специального назначения – муниципальное образование, созданное на территории с особым режимом жизнедеятельности. [29].

Виды муниципальных образований, созданных по поселенческому, территориально-поселенческому и территориальному принципам:

• городские муниципальные образования;
• сельские муниципальные образования;
• смешанные муниципальные образования, созданные на территории, объединяющей городское и сельское поселение в одном или нескольких районах;
• муниципальное образование на части города;
• муниципальные образования, созданные в местах проживания кочевых народов; поселений, имеющих временное значение и непостоянный состав;
• закрытые административно-территориальные образования;
• общины малых народов;
• иные поселения [29].

Правовая основа местного самоуправления представляет собой  систему нормативных правовых актов  обеспечивающих эффективное регулирование  вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

• Европейская хартия местного самоуправления;
• Конституция Российской Федерации;
• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
• федеральные конституционные законы;
• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
• Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
• Уставы муниципальных образований;
• решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
• иные муниципальные правовые акты.

 

 

1.3 Функции местного  самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной  деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

 

 

 

 

 

 

 

¹Рисунок 2 – Функции местного самоуправления[12]

 

Местное самоуправление самостоятельно решает все вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы, для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью  и стабильностью, ибо в них  проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов  местного самоуправления на муниципальные  отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения.

В своей совокупности они  показывают возможности и эффективность  системы местного самоуправления, характеризуют  социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении  власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции  управления (рисунок 3), основанные на принципах демократии и децентрализации власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 3 – Социально-целевые  функции

 

1) обеспечение участия  населения в решении вопросов  местного значения. В соответствии  с Законом об общих принципах  организации местного самоуправления  муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;

2) управление муниципальной  собственностью, финансовыми средствами  местного самоуправления. Органы  местного самоуправления осуществляют  от имени муниципального образования  права собственника в отношении  имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной  собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

3) обеспечение комплексного  развития территории муниципального  образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью; управление местными  финансами; формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета,  установление местных налогов  и сборов, решение других финансовых  вопросов местного значения; хозяйственная  деятельность, создание и управление  муниципальными предприятиями, учреждениями  и организациями; комплексное  социально-экономическое развитие  территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

4) обеспечение прав и  интересов населения и местного  самоуправления. Создание условий  жизнедеятельности населения –  самая обширная функция, в нее  входит: содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений; организация,  содержание и развитие муниципальных  учреждений дошкольного, основного  общего и профессионального образования;  организация, содержание и развитие  муниципальных учреждений здравоохранения;  обеспечение санитарного благополучия  населения; регулирование планировки  и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи и др.

5) охрана общественного  порядка и обеспечение противопожарной  безопасности. Сюда входят вопросы  обеспечения обществ венного  порядка на территории муниципального  образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы [6];

6) представительство и  защита интересов и прав местного  самоуправления, гарантированных Конституцией  РФ и федеральными законами. Эту  функцию осуществляют органы  и должностные лица местного  самоуправления при взаимодействии  с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и  организациями. Они наделены для  этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного  самоуправления обладают правом  законодательной инициативы в  законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они  вправе разработать проекты законодательных  актов субъекта Федерации по  вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться  законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы  и должностные лица местного  самоуправления вправе обращаться  также в органы государственной  власти, к администрации предприятий,  учреждений и организаций, в  том числе по вопросам соблюдения  прав местного самоуправления, учета  интересов населения муниципальных  образований при решении тех  или иных вопросов общественной  и государственной жизни. Такие  обращения подлежат обязательному  рассмотрению. Граждане, население  муниципальных образований участвуют  в реализации данной функции, используя, прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций.           Граждане также могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например, муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России.

Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных  функций (рисунок 4).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 4 – Социально-организационные функции

 

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности  собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят  обоснованность принимаемых управленческих  решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления  эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного  значения, осуществляя отдельные  государственные полномочия, органы  местного самоуправления исходят,  прежде всего, из интересов  населения, необходимости постоянно  изучать мнения населения по  тем или иным вопросам местного  значения, для чего используются  возможности социологических методов  сбора и анализа информации. Эта  функция предполагает организацию  муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие  управленческого решения. Процедура  выработки и принятия решения  по вопросам, отведенным к предметам  ведения муниципального образования,  может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация – воздействие  на сознание и поведение людей.  В муниципальной деятельности  сочетаются правовые и неправовые  формы, публично-правовые и частноправовые  методы управления. В качестве  специфического метода организации  муниципальной деятельности может  рассматриваться муниципальный  (административный) договор, заключаемый  органами местного самоуправления  с органами государственной власти, органами местного самоуправления  других муниципальных образований;