Правовая основа местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления

 

Эффективное функционирование системы  местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы.

В соответствии с принципами правового  государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного значения возможна только при правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне субъектов федерации и на местном уровне (рис. 1). Высшей юридической силой в отношении всех законодательных актов обладают конституционные нормы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Система нормативно-правовых актов, в соответствии с которой  осуществляется местное самоуправление

Конституция Российской Федерации  содержит начала всех правовых актов  и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление»  наиболее важные принципиальные положения, определяющие: основные цели и задачи местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия, основы деятельности населения по решению задач местного значения, защиту прав местного самоуправления и другие вопросы.

В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении  местного самоуправления. Поэтому установление общих принципов организации  местного самоуправления является согласно Конституции предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это предлагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

На основе Конституции  Российской Федерации разработан второй по значимости документ в законодательной базе местного самоуправления – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 28 августа 1995 г. В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон разграничивает полномочия в области местного самоуправления между уровнями власти, выделяет вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования, устанавливает правовую, организационную, финансово-экономическую и территориальную основы местного самоуправления, определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и порядок контроля за их деятельностью.

Ввод в действие и  применение данного закона способствует становлению и укреплению местного самоуправления в российских регионах. В соответствии с ним начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходит создание местных органов самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Например:

• Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений;
• Земельный кодекс Российской Федерации определяет механизм формирования муниципальной собственности на землю, права органов местного самоуправления на земли своей территории, порядок землепользования в городах и других поселениях;
• Бюджетное и налоговое законодательство регламентирует права органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам, порядок разработки и утверждения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности;
• Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права и т.д.

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового  регулирования, выделяются основы, гарантируются  права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание и механизм функционирования местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации (т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации) с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей.

В каждом субъекте Российской Федерации на основании Федерального закона должен быть принят закон о местном самоуправлении на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления,  вытекающих из федерального законодательства.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, ибо практически местная власть взаимодействует с органами Государственного управления субъекта Российской Федерации.

Однако, несмотря на общую правовую основу организации местного самоуправления в России, законодательная практика субъектов Федерации пошла различными путями. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие из них по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления. Причина, видимо, в том, что руководители многих субъектов Российской Федерации не могут смириться с конституционными правами, полученными местным самоуправлением, особенно в финансово-экономических вопросах, поэтому формирование реального местного самоуправления воспринимается многими из них как покушение на их власть. Свое неприятие ряда положений Федерального закона некоторые субъекты Российской Федерации «реализовали» в региональных законах о местном самоуправлении, допустив серьезные ущемления прав местного самоуправления.

В связи с этим, самостоятельную  важность имеют п.3 и п.4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». В п. 3. закреплена приоритетность Закона по от ношению к другим федеральным законам. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в других федеральных законах, данному Закону, применяются положения данного Закона. Пункт 4 содержит указания о том, что положения Закона в равной мере распространяются на все субъекты Российской Федерации независимо от их статуса. Это положение имеет значение для республик, в законодательстве которых наблюдаются наибольшие отклонения от норм Федерального Закона, ограничивающие права местного самоуправления. Свидетельством этого являются разнородность нормативных правовых актов, сосредоточенность основных полномочий у глав администраций и аппаратов администраций, существование муниципальной собственности в лучшем случае на уровне районов, жесткий контроль вышестоящей властью доходной части местных бюджетов и т.д.

Неслучайно, в качестве одной из основных задач Федеральной Программы  поддержки развития муниципальных  образований, создания условий для  реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.99 № 1394, называется «совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях, создание необходимых предпосылок для формирования на этой основе собственной нормативной правовой базы муниципальных образований». Для решения этой задачи предполагается проведение анализа федеральных законов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов и внесение предложений по их совершенствованию, разработка проектов федеральных нормативных правовых актов, модельных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Значительная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в том числе по вопросам местного самоуправления, была проведена в период 2000-2001 годов. Некоторые регионы существенно продвинулись в достижении этой цели, в других субъектах еще предстоит серьезная работа.

Важным уровнем муниципально-правового  регулирования является местное  нормотворчество, в котором особая роль принадлежит уставам муниципальных  образований. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских  поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения.

Основное содержание устава муниципального образования, порядок его разработки и регистрации, раскрывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно Федеральному закону в  уставе муниципального образования  отражаются следующие положения:

• наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики (герба, эмблемы и пр.);
• вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;
• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
• структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов самоуправления и должностных лиц, срок их полномочий;
• виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
• основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• условия и порядок организации муниципальной службы;
• экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
• вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

Разработка устава производится муниципальным  образованием самостоятельно. Устав  муниципального образования должен приниматься представительным органом  местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъектов Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовые акты местного самоуправления подразделяются на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила  поведения (нормы права). С их помощью  регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. К числу  таких актов можно отнести:

• положения о местных референдумах и местных выборах;
• положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;
• положение о порядке управления собственностью муниципального образования;
• положение о муниципальном заказе;
• положение о муниципальной службе и др.

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную  должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие  для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о целевых фондах муниципального образования, Положения о местных налогах, сборах и штрафах и др.).

Глава муниципального образования, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации) издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.

Руководители структурных подразделений  исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления.

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию). В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правого акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).