Бюджетная самостоятельность, как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования

Это должно касаться всех этапов бюджетного процесса, включая  и исполнение бюджета. В регионах возникают проблемы в связи с  переходом к казначейскому методу исполнения бюджетов на основе кассового  их обслуживания. Вот почему важно  четко разграничить полномочия исполнительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, с одной стороны, и органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов, чтобы  не допустить нарушения прав и  обязанностей территориальных органов  власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс [12].

Далее провозглашается право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, если федеральным законодательством  не предоставлена на региональном и  местном уровнях необходимая  налоговая инициатива в указанных  направлениях, то реального значения для самостоятельности бюджета  это положение не может иметь.

Далее в Кодексе  зафиксировано право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней). Но при этом направление расходов не должно противоречить требованиям Конституции РФ.

Это положение, в  отличие от указанных выше, не нуждается в дополнении и уточнении, то есть не носит декларативный характер.

С учетом произведенного выше анализа указанных положений, характеризующих самостоятельность  бюджетов, целесообразно в дополнение к ним включить также следующее  положение: обеспечение через федеральное налоговое и бюджетное законодательство необходимых исходных условий органам власти на каждом уровне для максимально возможной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

Таким образом, на основе проведенного анализа элементов, раскрывающих содержание самостоятельности бюджетов, считаем  возможным уточнить экономическое  содержание принципа самостоятельности  бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность  в формировании и использовании  бюджетных ресурсов своих территорий.

 

 

1.2 Собственные доходы как основной критерий повышения финансовой устойчивости муниципального образования

 

Проблема обеспечения  подлинной самостоятельности региональных и местных бюджетов не может быть решена без существенного повышения  доли в доходах этих бюджетов собственных  источников налоговых доходов.

В законодательстве Российской Федерации региональная самостоятельность  и компетенция определена по следующим  направлениям:

- регионам разрешено принимать законы на территориальном уровне, придерживаясь «рамочных» федеральных законов. Так, например, в Ростовской области действуют законы по единому налогу на вмененный доход, по упрощенной системе налогообложения малого бизнеса;

- разрешено изменять налоговые ставки в сторону увеличения, например, по налогу на игорный бизнес;

- предусмотрено ограниченное регулирование региональных и местных налогов.

Хотя проблемы регионального  налогообложения постоянно находятся  в центре внимания правительственных  и других компетентных органов, все  же из-за ограничений функциональных границ региональной системы речь идет и в налоговой политике, и в  налоговом законодательстве регионов только об исполнении региональных функций, оговоренных Кодексом. Сегодня и  то, и другое является прерогативой федеральных органов. Современная  региональная система функционирует, как организатор сбора налогов, как исполнитель заданий федеральных  органов (налоговых, финансовых, административных), и как контролер соблюдения налогового законодательства. В последнем выражена воля Федерации, в том числе и  в передаче регионам некоторой ограниченной самостоятельности. В этой роли перед  регионами поставлена задача, в первую очередь, повысить собираемость налогов  и увеличить доходы государства.

В работе нами предлагается принять в качестве основного  критерия и условия реализации принципа самостоятельности региональных бюджетов долю собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики. В развитие этого вопроса перечень основных элементов, раскрывающих самостоятельность бюджетов, предложено дополнить следующим положением: обеспечить через федеральное налоговое и бюджетное законодательство необходимые исходные условия органам власти на каждом уровне для максимально возможной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

Это, в свою очередь, может  зависеть от уровня налоговой составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения  сроком), сокращения уровня дотационности, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исходных условий для развития инициативы региональных и местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

Но вначале, необходимо определиться в понятии «собственные доходы». Ни Налоговый, ни Бюджетный кодексы не дают такого определения. В ст. 47 Бюджетного кодекса РФ лишь приведен перечень доходов, включаемых в данное понятие, согласно которому к собственным доходам относятся все налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие бюджеты в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством (рисунок 1.2).

Доходы территориальных  бюджетов

Регулирующие доходы

Собственные доходы

    

Налоговые доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом

Неналоговые доходы соответствующего бюджета

 

 

Отчисления от федеральных  и региональных налогов

Средства от фондов финансовой поддержки регионов

Дотации, субвенции, субсидии из вышестоящих бюджетов

Средства, полученные из вышестоящего бюджета в порядке взаимных расчетов

 

Рисунок 1.2 - Общая схема  собственных и регулирующих доходов  территориальных бюджетов

Следовательно, к собственным  налоговым доходам следует относить не только закрепленные за соответствующим  бюджетом налоги, но также и все  доходы по тем налогам, нормативы отчислений по которым могут ежегодно изменяться [41].

Относятся к собственным  доходам бюджетов и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных  поступлений, за исключением субвенций.

Не давая определения  понятия собственных доходов, Бюджетный  кодекс РФ соответственно и не поясняет, почему, по каким классификационным  признакам те или иные доходы включаются в группу собственных доходов. Логично  предположить, что под собственными доходами Бюджетный кодекс РФ подразумевает  такие доходы бюджета, направление  использования которых соответствующие  законодательные органы при утверждении  бюджета определяют самостоятельно, независимо от источника их поступления. Для обеспечения самостоятельности  соответствующих бюджетов указанное  положение Кодекса достаточно важно. Вместе с тем, думается, что это  слишком узкое толкование условий, характеризующих понятие собственных  доходов, способных обеспечить подлинную  самостоятельность бюджетов. Поступающие  из вышестоящего бюджета межбюджетные трансферты, а также отчисления от налогов, распределяемые между бюджетами  разных уровней на основе ежегодно изменяемых нормативов, можно назвать  собственными доходами бюджетов достаточно условно. Эти доходы являются для  бюджетов собственными исключительно  в том смысле, что соответствующие  органы законодательной власти могут  при утверждении бюджета на очередной  финансовый год распоряжаться ими  по собственному усмотрению, направляя  данные средства на решение имеющихся  на данной территории проблем. Но размер указанных собственных доходов  определяется вышестоящими органами. И даже наличие указанных источников в текущем году не гарантирует  их поступление в следующем финансовом году.

Для органов власти, отвечающих за составление и утверждение  бюджета, доходные поступления могут  являться действительно собственными только при соблюдении следующих  условий:

1. Поступающие в бюджеты доходы должны быть на постоянной основе закреплены за конкретным бюджетом.

2. Соответствующие органы  власти должны иметь достаточно  широкие полномочия по управлению  собственными доходными источниками.  В части налогов они должны  иметь право устанавливать и  регулировать элементы не только  закрепленных за соответствующим  уровнем бюджета налогов, но  в определенной мере и по  тем налогам, доходы по которым  на постоянной основе закреплены  за конкретным уровнем бюджетной  системы.

Только при соблюдении указанных условий региональные и муниципальные органы власти могут  реалистично планировать поступление  налоговых доходов на перспективу, у них появляются экономические  стимулы и реальные рычаги для  развития производства и расширения налоговой базы на соответствующей  территории.

Справедливое распределение  налогов и налоговых доходов  по уровням бюджетной системы  является также важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности  региональных и местных бюджетов. Речь в данном случае идет о том, что собственные налоговые источники  должны преобладать в общем объеме доходов, по крайней мере, не менее  чем в половине бюджетов регионов и муниципалитетов.

Кроме того, в рамках федеративного  государства необходимо с помощью  налогового механизма обеспечить выравнивание финансовой базы различных субъектов  Федерации, что связано с достаточно высокой межрегиональной дифференциацией  формирования налоговой базы. При  этом, как известно, чем более  неравномерно по территории страны сложилось  распределение налоговых источников, тем в большей степени должно осуществляться перераспределение  налоговых доходов, или, иначе говоря, должна увеличиваться централизация  налоговых доходов в федеральном  бюджете.

Решение данной проблемы видится в двух направлениях.

1. Расширение числа региональных  и местных налогов.

2. Закрепление за региональными  и местными бюджетами поступающих  в эти бюджеты доходов от  федеральных и региональных налогов  и сборов исключительно на  постоянной основе. В части региональных бюджетов можно констатировать, что в настоящее время практически все зачисляемые в них доходы от федеральных налогов и сборов закреплены на основе долговременных нормативов. Исключение составляют лишь акцизы на алкогольную продукцию и на автомобильное горючее, установленные Бюджетным кодексом РФ нормативы отчислений от доходов которых ежегодно пересматриваются в разрезе субъектов Федерации.

Что касается местных бюджетов, то здесь положение намного сложнее  и предстоящие меры по укреплению их финансовой базы и усилению самостоятельности  должны носить более решительный  характер. Как известно, из закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов с 2005 г. исключен налог  на прибыль организаций, что серьезно ослабило финансовую базу этих бюджетов. Достаточно сказать, что в местные  бюджеты в первые годы нового тысячелетия  зачислялось налога на прибыль организаций  порядка 90 млрд. руб., что составляло шестую часть от общей суммы налоговых  доходов этих бюджетов [34].

За местными бюджетами  следовало бы закрепить такие  доходные источники, которые существенно  укрепили их собственную финансовую базу и обеспечили стабильное поступление  налоговых доходов. Доходы местных  бюджетов должны формироваться в  первую очередь за счет налогов на имущество и налогов, получаемых от деятельности малого предпринимательства. Это связано с тем, что именно эти налоги определяют объем и  структуру расходов местных бюджетов на развитие, и поддержание рынка  недвижимости и малого бизнеса. Вместе с тем следует тщательно проанализировать экономическую целесообразность перевода в разряд местных налога на имущество  организаций. Есть все основания  полагать, что этот налог поступит в основном в бюджеты городов - административных центров субъектов  РФ и городских округов.

В связи с этим следует  расширить права муниципальных  органов в части налогов, уплачиваемых малыми предприятиями, перешедшими  на специальные режимы налогообложения. Особенно это касается единого налога на вмененный доход для отдельных  видов деятельности. Согласно бюджетному законодательству доходы по этому налогу полностью зачисляются в бюджеты  муниципальных районов и городских  округов. Устанавливается данный налог  и вводится в действие решениями  представительных органов указанных  муниципалитетов. Исходя из положений  Налогового кодекса, фактически этот налог  является местным. Между тем права  местных органов по управлению им резко сужены. Представительные органы муниципальных образований не могут  самостоятельно устанавливать основной элемент данного налога - размер базовой доходности. Соответственно, влияние муниципальных органов  на формирование вмененного дохода резко  ограничено. Власти указанных территорий могут оказывать влияние на размер вмененного дохода и соответственно единого налога только путем утверждения  корректирующего коэффициента К2, учитывающего местные условия деятельности малого бизнеса. Но здесь их права также ограничены, поскольку этот коэффициент является понижающим и не может превышать единицы. Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, прописаны в Кодексе, и местные органы не могут его расширять. Кроме того, установление сроков уплаты данного налога также стало прерогативой федерального законодательства.