Бюджетная самостоятельность, как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования

Таким образом, в бюджетной системе  в условиях бюджетного федерализма  обязательным является сочетание высокой  роли федерального бюджета, распространяющейся, на всю бюджетную систему, включая  территориальные бюджеты, и высокой  степени самостоятельности последних. При этом следует учитывать, что  речь идет не об абсолютной, а относительной  их самостоятельности, которая в  то же время должна быть высокой.

Большую ясность для оценки уровня такой самостоятельности дает следующий  из содержащихся в этом словаре принципов  бюджетного федерализма - это принцип  высокой степени самостоятельности  органов власти каждого уровня при  разработке бюджетов и ответственности  их за сбалансированность соответствующего территориального бюджета, бюджетную  обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при  предоставлении им необходимых прав в области налогообложения.

Это значит, что в условиях бюджетного федерализма на региональном и местном  уровнях власти федеральным налоговым  и бюджетным законодательством  должны быть определены исходные условия  для максимальной реализации имеющихся  на каждой территории возможностей по сбалансированности бюджета, достижению необходимой бюджетной обеспеченности, достаточной для предоставления бюджетных услуг населению не ниже (по качеству и объему) минимально необходимого уровня. В результате при условии обеспечения высокого уровня самостоятельности бюджетов формируется тенденция снижения иждивенческих настроений на местах. Следовательно, очевидна зависимость территориальных бюджетов от решений, принимаемых по данному вопросу федеральным центром.

В целях наиболее полного удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в  потребностях населения и особенностей социально-экономического развития и финансового обеспечения территорий, финансовая помощь из бюджетов вышестоящих уровней вполне оправдана и не противоречит задаче ориентации указанных органов власти, в первую очередь, на собственные силы и лишь при их недостаточности по объективным причинам рассчитывать на такую финансовую помощь.

В то же время имеющийся налоговый  потенциал большинства территориальных  образований не позволяет региональным органам власти и органам местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов своими силами. Это далеко не всегда является результатом слабой инициативы на местах, чаще всего следствие  нерационального разграничения  федеральным центром налогов  по уровням бюджетной системы, непредставления  региональным и местным органам  власти достаточных прав для проявления налоговой инициативы.

Расширение спектра ряда налоговых  льгот на федеральном уровне, например, по налогу на имущество организаций, транспортному и земельному налогам, приводит к сокращению налоговой  базы субъектов Российской Федерации.

Между тем, целью Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года являлось «формирование и развитие системы  бюджетного устройства, позволяющей  органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную  политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности  между органами власти разных уровней»[9].

В развитие результатов реализации данной программы в России разработана  и принята Концепция повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  Российской Федерации на 2006-2008 годы, целью которой является повышение  эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. Одной из основных задач, сформулированных в данной Концепции, является укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, особенностью реализации современного этапа развития бюджетных  отношений в Российской Федерации  является обеспечение такой самостоятельности  бюджетов субъектов Федерации и  муниципальных образований, которая  позволит в рамках реализации полномочий этих органов предоставлять качественные бюджетные услуги населению данных территорий. В этих целях необходимо формировать систему управления бюджетными ресурсами территорий, направленную на повышение их финансовой устойчивости.

Рассматривая проблему самостоятельности  территориальных бюджетов в условиях бюджетного федерализма, нельзя оставить без внимания и другие его принципы. К ним относятся:

- наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

- единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание интересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной политики государства;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

- активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.

Новой редакцией Бюджетного кодекса  Российской Федерации вопрос об уровнях  бюджетной системы решен в  соответствии с указанным выше принципом - наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы. Теперь в структуру бюджетной системы помимо федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, в составе местных бюджетов выделены бюджеты двух подуровней муниципальных образований: муниципальных районов, городских округов (первый подуровень), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений в составе муниципальных районов (второй подуровень).

Разделение местных бюджетов на два подуровня - это решительный  шаг в сторону предоставления большей самостоятельности местным  бюджетам. С финансовой точки зрения, эта схема вполне работоспособная. Ведь на практике такое разделение их реально существует. Но пока второй подуровень публичной власти не был  выделен, общественные финансы там  были не заметны, финансирование шло  по смете, то есть не имели своих  бюджетов, следовательно, никакой самостоятельности [16].

В современной России, в силу своего федеративного устройства, бюджеты  разных уровней по отношению друг к другу являются самостоятельными. В соответствии с действующей  правовой базой каждый из них утверждается и исполняется собственными властными  органами.

Принцип сочетания общегосударственных  интересов и интересов населения, включая, народов многонациональной  федерации, является в то же время  основой для того, чтобы не оправдывать  сепаратистские настроения на местах, рассматривая их как чуждые принципу самостоятельности территориальных бюджетов.

Об относительном характере  самостоятельности (автономии) территориальных  бюджетов говорит и принцип сочетания  централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе. Этот принцип также подчеркивает большую ответственность федерального центра за создание через федеральное законодательство необходимых исходных условий, позволяющих реализовать в максимально возможной степени принцип самостоятельности территориальных бюджетов.

В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области  налогообложения, чтобы в той  или иной степени самостоятельно решать проблему утверждения бездефицитных  бюджетов или сокращения их дефицитности прежде, чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета  вышестоящего уровня власти. Например, в Канаде субъекты федерации могут  устанавливать надбавки к налоговым  ставкам некоторых федеральных  налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить  некоторые свои налоги. Право на установление территориальных надбавок к налоговым ставкам, установленным  на государственном уровне, имеется  даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным  налогам. В России, как и в Германии, права региональных и местных  властей в области налогообложения  жестко ограничены.

Для наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов исключительное значение имеет обоснованное определение  основных принципов (критериев) для  принятия решений по разграничению  расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной  системы.

В числе принципов разграничения  расходных полномочий, которые нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма Российской Федерации наиболее важными являются следующие:

- территориальное соответствие (соответствие «зоне обслуживания»);

- приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги;

- эффект масштаба.

Принцип территориального соответствия (соответствие «зоне обслуживания») означает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого охватывает всех потребителей этих бюджетных услуг. Это означает, что если финансирование расходов, осуществляется в интересах  населения нескольких субъектов  РФ или государства в целом, то данные расходы закрепляются за федеральным  уровнем власти и являются расходными обязательствами Российской Федерации. Если финансирование расходов, осуществляется в интересах населения, проживающего на территории субъекта РФ, а также  всех или нескольких муниципальных  образований, входящих в него, то расходы  закрепляются за региональным уровнем  бюджетной системы и являются расходными обязательствами субъекта РФ. Соответственно, к расходным  обязательствам муниципального образования, то есть на местном уровне, относятся  обязательства, выполняемые в интересах  населения, в основном проживающего на территории данного муниципального образования.

Второй принцип - приближение к  уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги, означает, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории, чтобы определять конкретные направления их предоставления.

Третий принцип - эффект масштаба, подразумевает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обеспечить качественную реализацию данных услуг. Например, в соответствии с нормами Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на местном уровне решаются вопросы организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом [30].

В Бюджетном кодексе  Российской Федерации сформулированы принципы бюджетной системы Российской Федерации, в том числе принцип самостоятельности бюджетов. Там же предусмотрены восемь положений для раскрытия сущности этого принципа. К ним относятся, в частности, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Естественно, что для реализации такого права и обязанности должны быть соответствующие исходные условия, которые зависят не только от региональных и местных органов власти, но в значительной степени от федерального центра.

В первую очередь, это относительное (максимально  возможное) соответствие доходных источников расходным обязательствам на соответствующем  уровне бюджетной системы и применительно  к конкретному бюджету, без чего обеспечить сбалансированность бюджета  не представляется возможным. При этом надо иметь в виду, что действующее  федерального налоговое и бюджетное  законодательство должно позволять  территориальным органам власти, при соответствующей их инициативе, обеспечивать, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов, возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета. Лишь в случае невозможности это сделать по объективным причинам прибегать к финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Таким образом, мало дать право и установить обязанность территориальным органам власти сбалансировать бюджет. Важно сочетать с этим обязанность и права федеральных органов власти на законодательной основе создавать соответствующие благоприятные исходные условия для реализации данного требования Бюджетного кодекса.

К следующему такому положению относится - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.