Форма государства

При освоении Запада в XVIII веке в США стали действовать следующие  нормы. Когда на землях Запада население  достигало определённых размеров («5 тысяч свободного мужского населения  дееспособного возраста»), соответствующая  территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А  когда население достигало численности  «60 тысяч свободных лиц». Конгресс должен был принять территорию в  качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.

Кроме того, население того или иного государства может  быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства  и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и  даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и  многое другое тоже влияют на территориальную  организацию государства.

Как и форма правления, территориальное устройство также  уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные  деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т.д. имели эти территориальные  образования и свои органы власти и управления.

Ведь именно возникновение  первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело  к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная  организация объективно повлекла за собой членение государств на более  мелкие образования, появление сложной  структуры органов государства.

Теория государства и  права выделяет несколько видов  территориального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства.

Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство  распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов.

Все административно-территориальные  единицы имеют одинаковый юридический  статус и равное положение по отношению  к центральным органами. Они могут  иметь в своей основе юридические  акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы  не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Однако в области  хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при  этом её особенности.

Далее - единое гражданство. Население унитарного государства  имеет единую государственную принадлежность. Никакие административно-территориальные  образования собственного гражданства  не имеют и не могут иметь.

Для унитарного государства  характерной является единая система  права. Её базу образует единая конституция - основной закон, нормы которого применяются  на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные  органы власти обязаны применять  и все другие нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная  нормо-устанавливающая деятельность имеет сугубо подчинённый характер, распространяется на соответствующую  локальную территорию.

В унитарном государстве  действует единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных  образований нормами материального  и процессуального права. Судебные органы, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, представляют собой звенья единой централизованной системы.

В унитарном государстве  используется одноканальная система  налогов. Как правило, налоги поступают  в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы.

Таким образом, в унитарном  государстве осуществляется централизация  всего государственного аппарата и  вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

Присущая всем унитарным  государствам централизация может  проявляться в разных формах и  в разной степени. В некоторых  странах вообще отсутствуют местные  органы и административно-территориальные  единицы управляются назначаемыми представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под  контроль (прямой или косвенный) центральной  власти. В зависимости от того, какой  вид контроля осуществляет центральная  власть за местными органами различают  централизованные и децентрализованные унитарные государства. В некоторых  же унитарных государствах используется предоставление более льготного  правового статуса одной или  нескольким административно-территориальным  единицам. Такое унитарное государство  характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных  территориальных подразделений. Указанная  форма государственного устройства находит применение там, где требуется  учёт специфических интересов территориальных  единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.). Права по самоуправлению у автономных образований несколько  шире, чем у населения обычных  административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий  допускается только в пределах, установленных  центральной властью. В унитарном  государстве может функционировать  и местное самоуправление, действовать  муниципальные органы.

Унитаризм по сравнению с  феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм - явление прогрессивное, способствует становлению единого  рынка, развитию буржуазных экономических  отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем  и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и  их образований: федераций, содружеств и т.д.

Федеративная форма государственного устройства является более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация  обладает уникальными, специфическими особенностями. И всё же можно  при этом выделить черты, характеризующие  все федеративные государства.

Федерализм как форма  решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения  предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес  в силу той роли, которая принадлежит  федеративным государствам в современном  мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом  отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства  с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия, Объединённые Арабские Эмираты, Коморские острова).

В отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой  единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации  и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами  в собственном смысле слова, поскольку  они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней  политической жизни (в США - 50, Австралия - 6, Канада - 10, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25 и т.д.). Степень суверенности может  быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без  участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации  наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и  определённую политическую самостоятельность  и это их отличает от административно-территориальных  образований унитарного государства.

В федерации существует два  уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень  штата, кантона, земли и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства  выражается в создании двухпалатного  союзного парламента, одна из палат  которого отражает интересы субъектов  федерации (верхняя). При её формировании используется принцип равного представительства  вне зависимости от численности  населения. Другая палата формируется  для выражения интересов всего  населения государства, всех его  регионов. В федерации может также  существовать государственный аппарат  и на местном уровне.

Одним из признаков федерации  является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином  федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это  закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и  свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот  же.

Конституции федеративных государств по-разному, с учётом развития экономики, исторических традиций, соотношения  политических сил определяют объём  предметов ведения федерации  и её субъектов. Различным образом  они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии  и Мексике они подпадают под  юрисдикцию федерации. В Австралии  и Канаде земля и недра принадлежат  субъектам федерации. Под юрисдикцией  субъектов федерации находится  земля и в Соединённых Штатах Америки, но необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.

В целом взаимоотношения  между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной  власти, в ряде других - её ослабление. Эти процессы затрудняют объективную  оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений  в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Развитие современного федерализма  свидетельствует о том, что преобладающей  является тенденция к интеграции (при сохранении определённых гарантий прав и интересов субъектов федерации). В тоже время наблюдаются и  весьма серьёзные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в  высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем  развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии), не говоря уже о нашей стране.

В федеративном государстве  функционирует правовая система, построенная  на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать  и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется  право принятия собственной конституции. Однако при этом всегда устанавливается  принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов  федерации должны полностью соответствовать  союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам.

Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные  и т.п.) законы, а также соответствующие  им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные  законодательные органы могут принимать  законы специально для определённых членов федерации и устанавливать  им особый правовой статус (Чечня в  составе РФ).

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция федерации  определяет порядок, организации, процедуры  и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для  построения судебной системы в субъектах  федерации. Высшая судебная инстанция  федерации, как правило, не рассматривает  жалобы на решения судов субъектов  федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают  в общефедеральную казну и  затем уже часть их (посредством  бюджета) передаётся для использования  субъектами федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве  наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом  добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход  из её состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход  из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением  был бывший СССР, в конституции  которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в  Конституции не устанавливался, а  Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке  выхода союзных республик из состава  Союза ССР, по существу, свёл это  право на нет. Действительно, отношения  между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается  перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путём  предоставления ему субсидий, дотаций  и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о  его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку  при этом возможно нарушение их интересов  и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из неё, согласием или  утверждением со стороны федерации  в целом. Принцип права наций  на самоопределение не должен вести  к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение  приоритета прав человека над правами  наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.