Устав муниципального образования как основной нормативный акт

 

Специфической особенность устава можно считать  комплексный характер, который раскрывается в распределении норм права по отраслям. Соответственно, и регулирование  частных сторон отношений местного самоуправления. Так же, комплексность  обусловлена присутствием норм, которые  замыкаются в рамках исключительно законодательства муниципального образования.

Особую  роль играет двойственность природы  норм устава:

1. нормы являются номами основных отраслей права (административного, финансового, земельного и других)
2. нормы входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права, оставаясь нормами правовых отраслей.

Устав муниципального образования представляет собой  источник конституционного права Российской Федерации. Помимо этого он имеет источники и в актах общефедерального уровня.

В социально-политическом плане устав олицетворяет собой возможность самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающих населению активную роль в осуществлении власти на местах.³  А в организационном плане устав закрепляет разнообразие форм организации местного самоуправления, реализует право муниципального образования на выбор наиболее приемлемых для него вариантов устройства местной власти.

 

 

 

 

 

 

2 ПРАВОВАЯ ОСНОВА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

2.1 Содержание и структура устава муниципального образования.

Фундаментальным нормативно-правовым актом муниципального образования представляется его устав. Относительно других муниципальных правовых актов устав муниципального образования характеризуется специфичной правовой природой.

Устав является основополагающим нормативно-правовым актом муниципального образования. Можно провести аналогию с малой конституцией в рамках территории муниципального образования.

Содержание устава чётко регламентировано. В уставе муниципального образования должны быть оформлены следующие пункты:

• наименование муниципального образования;
• вопросы местного значения в форме перечня;
• формы и гарантии реализации права граждан на участие в решении вопросов местного значения, с учётом права на учреждение общественного органа местного самоуправления;
• структура и порядок устройства органов местного самоуправления;
• наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• установленные виды, порядок принятия, государственной регистрации, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• варианты видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля над его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Несмотря  на наличие большого количества составляющих в уставе устав не может и не должен подробно регулировать весь спектр общественных отношений, которые складываются на территории муниципального образования. В целях решения более детальных вопросов существуют другие муниципальные правовые акты, через которые и реализуется устав. Таким образом, устав является основой для муниципального нормотворчества.

Структура устава шаблонна, она включается в  себя: введение (преамбулу), основную часть, заключительные и переходные положения, и приложения.

Такая структура устава следует из-за нескольких аспектов:

• обязательные положения, отнесенные к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством;
• дополнительные положения, относящиеся к предмету самостоятельного уставного регулирования;
• правила и средства юридической техники, территориальные, национальные особенности, исторические и иные местные традиции.

Устав муниципального образования может быть представлен  как единый нормативно-правовой акт: нормативная база излагается поочередно согласно перечню положений, содержащихся в уставе. Но в некоторых уставах муниципальных образований присутствует нарушение в очередности расположения глав и разделов, нет внутреннего единства структурных элементов. Зачастую основной ошибкой является включение самостоятельных муниципальных нормативных актов, принятых отдельно от устава, или не имеющих отношения к вопросам уставного регулирования, в устав муниципального образования.

 

 

2.2 Принятие и внесение изменений в устав муниципального образования

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, где численность населения, с правом избирать менее 100 человек – напрямую населением на сходе граждан.

В случае принятие устава муниципального образования  представительным органом происходит голосование, решение выносится  методом подсчёта большинства голосов (2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).

При анализе  законодательства муниципальных образований  можно выделить различие в процедурах разработки и принятия устава и внесения изменений и дополнений в устав. До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ эти процедуры отличались друг от друга. Но на современном этапе они фактически не различаются.

Процесс разработки и принятия устава муниципального образования заключается в прохождении всех стадий единого нормативно-установленного порядка.

Самым первым этапом будет являться разработка устава муниципального образования. Результатом  на выходе после данной стадии будет  выработка единого структурированного текста устава, представление его на обсуждение уполномоченного субъекта (представительный орган власти или сход граждан).

Стадия разработки устава муниципального образования проходит несколько этапов: 

1. правотворческая инициатива - представление первого варианта текста проекта устава для субъекта правотворческой инициативы и, в последующем; 
2. предварительное рассмотрение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний; 
3. публичное слушание. 

Существуют  два пути подготовки проекта устава муниципального образования: либо депутаты, либо администрация. При проявлении инициативы представительным органом местного самоуправления возможно учреждение специальной рабочей комиссий по разработке проекта устава.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ предусматривает обеспечение участия для населения в разработке устава муниципального образования. В статье  44 №131-ФЗ чётко оговариваются условия принятия устава муниципального образования и участия граждан в этом процессе. Они имеют право на внос предложений и замечаний при опубликовании проекта устава муниципального образования. Конкретный порядок по учёту предложений и замечаний, внесённых в проект устава, находится в компетенции у представительного органа местного самоуправления.

Существует  практика формализации процедуры направления  предложений и замечаний по проекту  устава населением. Но данные действия необходимо признавать неправомерными.

Проведение  публичных слушаний и обсуждений проекта устава муниципального образования должно быть утверждено в уставе, или в отдельном муниципальном правовом акте, который будет опубликован одновременно с проектом указа как сопутствующий уставу.

Публичное слушание и обсуждения проекта устава муниципального образования организовываются не раньше чем через 20 дней после первой официальной публикации проекта устава. Прерогатива назначения даты и организации этого лежит на представительном органе местного самоуправления. Рекомендации по публичным слушаниям и обсуждениям принимаются в случае принятия большинством голосов из числа присутствующих. Все результаты подписываются председателем слушания и подлежат официальной публикации в кратчайшие сроки.

В итоге, результат на выходе из стадии разработки устава муниципального образования  – это проект устава с отчётными  заключениями представительного органа местного самоуправления и администрации, рекомендациями граждан, и, возможно, заключения специальной комиссии.

Принятие  устава муниципального образования  – это следующий этап, заключающийся в согласовании текста проекта устава органом, ответственным перед населением и выражающий их волю. Принятие устава происходит методом большинства (2/3 от голосов установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования). В основном, устав муниципального образования принимается в двух чтениях.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ  устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. 

В этом существенное отличие нового федерального закона о местном самоуправлении от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, который устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Законодательство РФ предусматривает, что для вступления в силу устава муниципального образования он должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции и быть официально опубликованным (обнародован). 

 

2.3 Государственная регистрация устава муниципального образования

Государственная регистрация устава муниципального образования, акта о  внесении изменений и дополнений в устав проводится органами юстиции  в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ. Существует ряд оснований, по которым может быть произведена процедура отказа в регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав:

• любое противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;
• нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Но существует и порядок обжалования  решения органа юстиции в отказе государственной регистрации устава. Граждане или органы местного самоуправления могут оспорить решение в судебном порядке.

Какие-либо внесенные в устав  муниципального образования изменения  и дополнения, влияющие на преобразование структуры органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в полную силу только по истечению срока полномочий представительного органа муниципального образования, который принял муниципальный правовой акт о внесении в устав муниципального образования данных изменений или дополнений.

Государственная регистрация обладает специфическим правовым значением, отличающимся от формального акта. Государственная регистрация является средством, используемым государством в целях проверки законности правового акта для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.

Так же, официальный статус документа  устав приобретает только после  государственной регистрации. Впоследствии он может быть официально опубликован для того, чтобы придать его нормам общеобязательную силу на всей территории муниципального образования.

Возможен вариант определения  государственной регистрации как  юридического акта признания и удостоверения государством соответствий структуры и порядка устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ.

Но существуют нерешённые проблемные вопросы в законодательном аспекте государственной регистрации. Отсутствует чёткая формулировка понятия государственной регистрации устава муниципального образования, не оговорены цели и задачи государственной регистрации. Функционирующий Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 года №97-ФЗ раскрывает процедурные и координационные вопросы государственной регистрации уставов.

Процедура государственной регистрации  включает в себя стадии:

1. Стадия принятия документов на регистрацию;
2. Стадия правовой экспертизы;
3. Стадия принятия и оформления решения.

Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нём в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. ⁴ Факт государственной регистрации подтверждается свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в течение пяти дней со дня принятия решения о государственной регистрации устава отправляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство.