Сущность и функции правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации

Нормативные правовые акты органов  местного самоуправления имеют определенные особенности:

1)  содержат корпоративные нормы, исходящие от местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества;

2)  охватывают вопросы местного  значения, а также отдельные государственные  полномочия, переданные органам  местного самоуправления;

3)  являются юридически властными волеизъявлениями выборных и других органов местного самоуправления;

4)  как правило, действуют  на территории муниципального  образования, в пределах которой  в соответствии с Конституцией  РФ осуществляется местное самоуправление.

Государство наделило местное самоуправление правом принимать нормативные правовые акты в пределах своих полномочий. Гарантируя местное самоуправление, государство обеспечивает и обязательную силу этих актов.

Нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях, исходят от муниципального сообщества либо непосредственно (т. е. принимаются на местных референдумах), либо опосредованно (т. е. путем принятия этих актов органами местного самоуправления). Они регламентируют внутреннюю жизнь муниципального сообщества, устанавливая общеобязательные правила по вопросам местного значения. Нормы, разрабатываемые и принимаемые муниципальным сообществом, включены в общую систему правовых норм.

Ненормативные (т. е. индивидуальные) акты органов местного самоуправления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. Они персонифицированы, т. е. их адресатом являются определенные лица. Примером ненормативного акта органа местного самоуправления может быть распоряжение главы муниципального образования о назначении руководителя структурного подразделения местной администрации или об освобождении его от должности; ходатайство главы муниципального образования о награждении и присвоении почетных званий или его распоряжение о приостановлении строительства, реконструкции, эксплуатации объектов независимо от их формы собственности в случае нарушения закона.

Ненормативные акты являются юридическими фактами, на основе которых возникают  конкретные правоотношения.

Для определения роли и места  нормативных актов органов местного самоуправления в системе правовых актов рассмотрим их особенности.

Во-первых, данные акты конкретизируют нормы, содержащиеся в законах федеральных органов власти органов власти субъектов Федерации. Например, согласно ст. 15 ФЗ «Об общих принципах…» 1995 г. Представительный орган местного самоуправления устанавливал общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Общеобязательность в науке рассматривается «как собранные в едином фокусе нормативность и принудительность права. Здесь право одновременно характеризуется как нормативная система регулирования общественных отношений (общий характер норм) и как обязательная система, осуществляемая независимо от того, каково субъективное отношение к нормам участников общественных отношений. Синтетический характер общеобязательности позволяет использовать данное свойство в качестве одной из наиболее отличительных черт правовых норм»¹. Естественно, акты органов, устанавливающие общеобязательные правила, носят нормативный характер. Общеобязательность этих актов охватывает обычно более или менее продолжительный период времени, в течение которого акт может быть распространен и на те общественные отношения, необходимость регулирования которых не мог предвидеть субъект нормотворчества в момент принятия данного акта.

Обязательность правовых актов органов местного самоуправления проявляется в том, что они  должны исполняться всеми расположенными на территории муниципального образования  органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм и гражданами (ст. 44 ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г.). Это же правило закреплено в п. 3 ст. 7 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г.

Во-вторых, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливается организационно-правовой статус этих органов и их структурных подразделений в соответствии с законом. Например, в муниципальном образовании принимаются акты, определяющие структуру органов, их штатную численность и состав, регламентирующие деятельность структурных подразделений, аппарата управления, режим их работы. Акты органов местного самоуправления, выполняющие данную функцию, устанавливают правила, определяющие статус органов, их компетенцию, структуру, штатную численность и должностной состав, функциональное содержание деятельности структурных подразделений, права и обязанности сотрудников, их ответственность. К данной категории актов относятся уставы муниципальных образований, положения о постоянных комиссиях представительных органов, о структурных подразделениях местной администрации, регламенты представительных органов и работы главы муниципального образования, должностные инструкции.

В-третьих, нормативные  акты органов местного самоуправления определяют типовые правила поведения в сфере местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального образования устанавливает в соответствии с законом правила управления муниципальной собственностью, распоряжения бюджетными средствами муниципального образования.

В-четвертых, нормативными актами органов местного самоуправления обеспечивается механизм реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Например, в соответствии с названным выше Федеральным законом в муниципальном образовании принимается акт, устанавливающий порядок реализации народной правотворческой инициативы, или акт, предусматривающий порядок реализации предложений жителей муниципального образования.

В-пятых, нормативные  акты органов местного самоуправления определяют основные формы взаимодействия участников муниципальных отношений. Например, устав муниципального образования определяет формы взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления, формы их взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления.

В-шестых, посредством  нормативных актов органов местного самоуправления претворяются в жизнь планы и программы развития муниципального образования. При этом следует различать акты, в которых определяются цели, задачи и направления развития муниципального образования как субъекта, обладающего материально-финансовыми ресурсами, и акты, принимаемые по вопросам организационного планирования деятельности органов местного самоуправления. Территориальные планы и программы разрабатываются местными администрациями, утверждаются представительными органами и действуют в рамках территории муниципального образования. Как правило, они касаются вопросов социального и экономического развития и благоустройства территорий. Планирование деятельности того или иного органа является также важнейшей функцией управления. Планируя свою деятельность, органы местного самоуправления могут выполнять свои задачи с наименьшими затратами времени, материальных и трудовых ресурсов.

 3. Функции местного самоуправления и правовые акты муниципальных органов

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как  и любые правовые акты в государстве, играют определенную роль в осуществлении  функций (в данном случае местного самоуправления), являются средством выполнения функций, которыми наделено местное самоуправление.

Функции местного самоуправления в Российской Федерации весьма разнообразны. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В связи  с этим на первом месте стоит функция организационно-правового обеспечения участия населения в решении этих вопросов. Реализация этой функции проявляется в создании условий для эффективного участия граждан в местном самоуправлении.

Нормы муниципального права, которые устанавливаются также актами органов местного самоуправления, закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население конкретного муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

Согласно ФЗ «Об общих  принципах...» 1995 г. устав муниципального образования создает правовую основу реализации названной функции. К  непосредственным формам осуществления  местного самоуправления Закон 1995 г. относил референдум, выборы, народную правотворческую инициативу, собрания (сходы), обращения граждан в органы местного самоуправления. Позднее, в 2003 г. перечень форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении был расширен в указанном Законе¹ за счет таких форм, как публичные слушания (которые в установленных случаях обязательно должны проводиться в муниципальном образовании), конференция, опрос граждан. Порядок реализации этих форм, как установлено в Законе, определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ст. 28-32 Закона).

Органы местного самоуправления должны способствовать устойчивому  социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции, как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», другие нормативные акты. Так, в ст. 209 ГК РФ определено содержание права собственности, включающее право владения, пользования и распоряжения. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК РФ), которые играют двоякую роль: как равноправный участник рынка (осуществляя функцию собственника) и как субъект, регулирующий общественные экономические отношения.

Уставы муниципальных  образований закрепляют финансово-экономическую  основу местного самоуправления, соответствующие формы контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках реализации данной функции представительные органы местного самоуправления принимают акты, утверждающие местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливающие местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Функция владения имуществом закрепляется за муниципальным образованием и реализуется в его актах посредством следующих действий органов местного самоуправления: определяются цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждаются их уставы, назначаются на должность и освобождаются от должности руководители данных предприятий и учреждений, заслушиваются отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (ст. 31 ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г.). В соответствии с названным Законом органы местного самоуправления могли в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (ч. 2 п. 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах...» 1995 г.).

Функция распоряжения имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляется представительными и исполнительными органами муниципального образования. При этом следует учитывать, что полномочия по реализации данной функции разделены между представительными и исполнительными органами. ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. наделяет представительные органы полномочиями принимать решения о порядке управления муниципальной собственностью. Чаще всего по решению представительных органов местного самоуправления создаются органы по управлению муниципальным имуществом (комитеты, управления, отделы и т. п.). В нормативных правовых актах органов местного самоуправления определяются полномочия названных органов управления муниципальным имуществом. Так, в Положении о муниципальном земельном контроле на территории г. Иркутска¹ установлено, что муниципальный земельный контроль на территории города осуществляется Комитетом по управлению муниципальным имуществом города, комитетами по управлению округами администрации г. Иркутска, отделом охраны окружающей среды комитета по делам горожан администрации города, управлением архитектуры и градостроительства Комитета по городскому обустройству администрации города и иными органами. Названное положение определяет права, обязанности и ответственность органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль.

Функция пользования  собственностью реализуется местной администрацией как исполнительным органом. В рамках этой функции данным органом издаются в основном ненормативные акты — акты о создании предприятий, учреждений, организаций, о назначении их руководителей и т. д.

Управление муниципальной  собственностью связано с использованием финансовых средств муниципального образования. В связи с переходом к муниципальной системе управления и прежде всего в связи с выделением собственных предметов ведения муниципальных образований, появилась необходимость формирования соответствующих бюджетных отношений.

В целом бюджетные  отношения на муниципальном уровне включают отношения по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов. На каждой из этих стадий бюджетного процесса муниципальные органы общей или специальной компетенции принимают соответствующие акты. При этом основы бюджетных отношений определяются федеральным законодательством.

Уставы многих муниципальных  образований (например, г. Комсомольска-на-Амуре, Владимира, Хабаровска, Вологды, Клинского  района Московской области), регулируя бюджетные полномочия органов местного самоуправления, в основном ограничиваются воспроизведением норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В уставах других городов (к их числу относятся, например, Торжок, Астрахань) урегулированы вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления по бюджетным вопросам.

Помимо устава органы местного самоуправления могут принимать  иные акты, которые конкретизируют положения федерального законодательства о регулировании бюджетных отношений.

Акты, принимаемые органами местного самоуправления в рамках функции  по управлению финансовыми средствами, могут быть подразделены на три категории: принимаемые на этапе разработки проекта бюджета, принимаемые на этапе утверждения бюджета и, наконец, принимаемые по исполнению бюджета. Исходя из полномочий, которыми обладают представительный орган и местная администрация муниципального образования (право определять объем финансирования из местного бюджета, направления использования средств бюджета и т. п.), на этапе разработки бюджета и его исполнения принимаются акты индивидуального характера. Акт об утверждении местного бюджета, несомненно, следует отнести к актам нормативного характера.

Помимо названных видов актов, можно выделить акты, закрепляющие процедуру рассмотрения бюджета. Процедура определяется представительным органом и закрепляется в его регламенте. Поэтому регламент представительного органа также можно отнести к категории тех актов, которые имеют значение в регулировании бюджетных отношений.