Формы непосредственного осуществления местного самоуправления. Функции и принципы местного самоуправления.

Местное самоуправления – это самостоятельная форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ), которая составляет одну из основ конституционного строя страны (ст. 1 Федерального закона 2003г.; ст. 2 Федерального закона 1995г.).

Местное самоуправление многофункционально. Оно является и естественной средой свободной человеческой жизнедеятельности, и совокупностью прав человека, и формой организации жителей, и одним из уровней публичной власти.

Среди важнейших положений, характеризующих природу и содержание местного самоуправления, следует назвать общинность, публично-правовой статус и самостоятельность.

Общинность местного самоуправления выражается в том, что;

-местное самоуправление  возникает, существует и развивается  там, где реально проживают  люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Поэтому проблемы территориального деления в низовом звене должны рассматриваться и решаться не как административные, а как проблемы самоуправляющихся территорий;

-институты местного  самоуправления сочетают в себе в различных вариациях коллективные и индивидуальные формы подготовки, принятия и осуществления решений. Важно сосредоточить в руках поселения функции широкого контроля за управляющими, депутатами, включая возможности их досрочного смещения;

-члены коллегиальных органов, часть управляющих должны получать полномочия от населения на основе прямых или непрямых выборов;

-местное самоуправление  должно заниматься преимущественно  местными делами. Оно не обязано  пытаться решать или участвовать  в решении государственных или региональных проблем, однако государство в свою очередь вправе привлекать местное самоуправление к решению названных проблем без ущерба для местных дел, поэтому грань между делами местного и государственного значения должна фиксироваться, но она весьма подвижна.

Публично-правовой статус местного самоуправления означает признание и человеком и государством власти самоуправления(общины) над  своими гражданами как власти публичной, т.е. служащей общим интересам.

Эта власть общественно-государственной, что проявляется в:

-признании  местных уставов(положений) в  качестве источников права, применении  и защите их органами государственной  власти, признании государством  обязательной силы актов местного  самоуправления;

-самостоятельности  местного самоуправления при решении общинных дел и запрете вмешательства в их решение со стороны государства;

-выполнении органами  местного самоуправления при  определенных условиях полномочий  государственных органов и должностных  лиц.

В России конституционно закреплено жесткое институциональное разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления(ст.12 Конституции РФ).

Самостоятельность местного самоуправления имеет разные грани, но прежде всего это возможности  автономного решения муниципалитетом местных экономических и социальных вопросов. Когда местные Советы входили в единую систему органов государственной власти, их экономическую основу составляло переданное или в управление имущество, являвшееся государственной собственностью. Введение других форм собственности, в том числе частной и муниципальной, не повлекло за собой укрепление экономической самостоятельности местного самоуправления. Бюджетно-финансовая, налоговая, банковская системы по-прежнему обеспечивают дискриминационную для местного самоуправления концентрацию материально-финансовых ресурсов на более высоких уровнях управления.

Федеральное правовое регулирование  местного самоуправления стремиться устанавливать  ключевые конституционные положения, общие принципы и гарантии самостоятельности, а обеспечение местного самоуправления, включая его правовое регулирование, дело субъектов РФ.

В итоге под  местным самоуправлением следует  понимать осуществление народовластия  населением общины как непосредственно, так и через органы и должностных  лиц, выражающееся в самостоятельном решении вопросов местного значения в порядке и на условиях функционирования публичной власти.

Положения Конституции  РФ 1993г. относительно местного самоуправления формально не претерпевают никаких  изменений. Однако в период с октября 1993г. по настоящее время в России проводится вторая реформа местного самоуправления. Первая длилась с октября 1993г. по 2005г., вторую и планировалось начать с 1 января 2009г., но переход к ней начался с октября 2003г.

Правовую  основу организации и деятельности местного самоуправления до 2006г. составляли федеральные законы, среди которых главным был Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. с последующими изменениями и дополнениями. В конституциях(уставах) субъектов РФ, которые приняты во всех регионах, содержаться нормы, адресованные местному самоуправлению, приняты и действуют региональные законы о местном самоуправлении, об административно-территориальном устройстве, об отдельных институтах непосредственной демократии и др. Все муниципальные образования имеют свои уставы.

После 1993г. число  муниципалитетов значительно сократилось  особенно в низовом звене (сельские и поселковые), многие из них прекратили свое существование, поскольку соответствующие территории стали составными частями сельских районов. Такую модель осуществляли 38 субъектов РФ. Двухуровневая модель местного самоуправления существовала только в 16 субъектах РФ. В семи субъектах РФ сельские районы утратили статус муниципальных образований, перейдя в систему государст-венного управления. Во многих субъектах РФ были созданы единые муниципальные образования в пределах районов, ликвидированы муниципальные образования в районах многих городов, в городах областного значения, многих селах и поселках.

Местные представительные органы(собрания депутатов, Советы депутатов, думы, собрания представителей и т.д.) формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права  при тайном голосовании, но были и  исключения из этого правила. В небольших муниципальных образованиях(1-5тыс. жителей в зависимости от субъекта РФ) представительные органы не избирались, а их функции осуществляли собрания (сходы) граждан.

Количественный состав представительных органов резко  уменьшился по сравнению с советским периодом. Наряду с работой на общественных началах к концу 1990-х г. получила широкое распространение практика работы местных депутатов на постоянной штатной основе, но затем модель депутата, совмещающего свою деятельность с основным другим занятием, получила приоритетное развитие.

Должность главы муниципального образования по закону не являлась обязательной, но большинство уставов  муниципальных образований ее предусмотрели. При ее замещении предпочтение, как  правило, отдавалось прямым выборам.

Глава муниципалитета имел аппарат(администрацию), которым руководил  на основе единоначалия.

Глава муниципального образования  может избираться на муниципальных  выборах или представительным органом  из своего состава. Способ замещения  должности серьезно влияет на статус и фактическую роль главы муниципального образования. При избрании на прямых выборах глава либо входит в состав представительного органа как его председатель с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. Последнее получило широкое распространение на практике. В случае избрания представительным органом глава муниципального образования является председатель этого органа и не может руководить местной администрацией.

Гарантии местного самоуправления- это условия и средства, которые обеспечивают организацию и деятельность названного института.

Закон РФ « О местном  самоуправлении в Российской Федерации» 1991г. продолжил правовое регулирование  гарантией местного самоуправления, сделав акцент на права.

В силу ст. 95 досрочное прекращение полномочий местного Совета вопреки воле депутатов могло быть осуществлено только Верховным Советом РФ, верховными советами республик в составе России на основе заключения Конституционного Суда страны. Однако последующие события показали недействительность этой гарантии. В конце 1993г. многие местные Советы были ликвидированы указами Президента РФ. Однако фактически выборы в новые органы местного самоуправления начали проводиться 1995г., а на уровне сел, поселков во многих местах представительные органы местного самоуправления не были созданы до начала новой реформы местного самоуправления.

Гарантии – это условия и средства реализации прав местного самоуправления. Новый Федеральный закон 2003г. весьма широко понимает содержание гарантий, постольку их можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям местного самоуправления можно отнести прежде всего экономическую и политическую системы, включая разнообразие форм собственности, закрепление правового и демократического государства, местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, одной из конституционных форм осуществления народом своей власти.

Система местного самоуправления -часть муниципальной системы, включающая в себя формы проявления местного самоуправления следует понимать наполненные конкретным содержанием организационные формы, в которых реально отправляется и(или) может существовать местное самоуправление.

Местное самоуправление –  живой, самоорганизующийся организм, который  не только существует в разнообразных формах, но и порождает новые, совершенствует эти формы и отказывается от устаревших.

 Формы местного самоуправления  взаимосвязаны, поэтому можно  говорить об их системе. В  то же время каждая из форм  должна быть самостоятельной по своей функциональной роли в местном самоуправлении, но при этом допустима теоретически и весьма распространена на практике взаимозаменяемость форм.

Федеральный закон 2003г. делит  элементы системы местного самоуправления на три группы; формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления, формы участия населения в местном самоуп-равлении, а также – органы и должностные лица местного самоуправления(гл. 5 и 6). Такое деление теоретически небесспорно, так как в его основу положены два критерия, а именно; наличие у населения дискреционных(властных) полномочий и отделение органов, должностных лиц от населения.

Вместе с тем ценность указанного в Федеральном законе 2003г. деления в том, что обращает внимание на юридическую силу действий местного самоуправления, которые делятся на дискреционные(властные) и консультативные(участие). Властные действия влекут принятие решения, которое порождает обязанность подчиниться, исполнить исходящие от местного самоуправления предписания. Консультативные действия сводятся к возможности участвовать в принятии решения посредством выражения своего мнения, но учет или отклонение данного мнения, принятие решения лежат за пределами рассматриваемых действий. При этом властные действия предполагают определенные формы участия, но в отличие от консультативных процедуры не заканчиваются, а требуют принятия решения в рамках той или иной формы местного самоуправления.

Понимание системы местного самоуправления как совокупности определенных форм, в которых проявляется самоуправление, приводит к достаточно признанному выводу о том, что в систему местного самоуправления входят три группы явлений; институты непосредственной демократии; представительные  и иные органы, должностные лица; территориальные формы общественной самодеятельности населения. К первой группе относятся местные выборы, референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, правотворческая инициатива граждан, опрос граждан и др. Ко второй – представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, главы местных администраций и другие органы и должностные лица местного самоуправления. К третьей – институты территориального общественного самоуправления.

В условиях действия Федерального закона 2003г., который как уже отмечалось выше, значительно расширяет содержание принципов, распространяет их действие на многие достаточно конкретные стороны организации и деятельности местного самоуправления, выделение каких-либо особых общих принципов местного самоуправления как части принципов, которые закрепляет названный закон, возможно только на теоретическом уровне. Однако практически и юридически такие принципы не будут иметь какого-либо значения.

Что касается основ местного самоуправления, то, они как предпосылки и условия  успешного функционирования местного самоуправления в значительной мере не входят в предмет действующего муниципального права, так как находятся за рамками правового регулирования. Однако часть этих условий и предпосылок начинает получать правовое регулирование, а потому рассматривается в лекциях при анализе соответствующих институтов, компетенции и гарантии местного самоуправления.

Местные выборы многофункциональны. Среди главных  следует назвать следующие две  функции.

Функция реализации местного самоуправления в форме  прямого волеизъявления. Конституция РФ в ч. 2 ст. 130 вслед за ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает местные выборы именно в форме прямого волеизъявления. Однако практика многих зарубежных стран знает  непрямые выборы в органы местного самоуправления.

После роспуска местных Советов в 1993г. проведение местных выборов откладывалось. Основные положения о выборах  в органы местного самоуправления были утверждены Указом Президента РФ от 29 октября 1993г. Федеральным законом  предписывалось проведение мастных выборов не позднее сначала 6месяцев, затем 16 месяцев со дня его вступления в силу с 31 августа 1995г.

Новая реформа  местного самоуправления связана и  с изменением сроков полномочий как  в сторону их сокращения, так и  в сторону их увеличения, а так же с соответствующим назначением муниципальных выборов.

Такая практика в стране получила широкое распростране-ние. Она связана с переходом на установленные летом 2005г. новой редакцией  Федерального закона об основных гарантиях  избирательных прав граждан единые дни голосования на региональных выборах( второе воскресенье марта и октября). Органы местного самоуправления утратили право определения даты голосования на местных выборах, которое перешло федеральному законодателю. Такую дату только объявляют избирательные комиссии или суды, но ни те, ни другие не входят в систему местного самоуправления.

Выделяется  функция выборов как способа  создания институтов местного самоуправления в виде представительного органа, главы местного самоуправления, других выборных должностных лиц местного самоуправления. Способ этот регулируется избирательным правом.