Анализ муниципальной собственности – перспективы развития в г. Тюмени

Процесс формирования муниципальной собственности происходил за счет передачи объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения, т.е. социальных объектов от приватизированных  и приватизируемых предприятий.

Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий  есть регламентированный федеральными нормативными актами процесс разгосударствления социальных объектов, находившихся на балансе предприятий до их приватизации, и последующей передачи этих объектов в муниципальную собственность.

Передача социальных объектов муниципалитету не может рассматриваться  как добровольное решение одной  из сторон, это обязательное условие  приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни объекты здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могли переходить в собственность  акционерных обществ и приватизироваться  вторыми лицами.

Важно подчеркнуть, что социальные объекты до приватизации предприятий не были их собственностью (предприятие лишь содержало социальные объекты на балансе в режиме хозяйственного ведения), а были собственностью государства, и правоотношения по поводу муниципализации таких объектов есть преимущественно отношения государства в лице соответствующих органов государственной власти и муниципалитетов.

Передача социальных объектов в муниципальную собственность  является фактически одним из самых  крупных институциональных преобразований в социальной сфере, сопряженным  с коренными изменениями отношений  собственности, с принципиальными  переменами в схемах финансирования социальных объектов, с перераспределением предметов ведения, полномочий и  ответственности между федеральными и муниципальными органами, с необходимостью в этой связи обновления нормативно-правовой базы. Предприятия в этом случае освобождаются от ежегодных затрат на содержание и ремонт этих объектов, т.е. создаются реальные предпосылки для начала их экономического роста.

Наряду и одновременно с этим возникла проблема финансирования переданных в муниципальную собственность  социальных объектов. Предприятия не обеспечивали финансирование необходимых  объемов ремонта и надлежащее обслуживание объектов, что привело  к их крайней запущенности вплоть до аварийного состояния.

По установленному в России порядку объекты, находящиеся  в аварийном или предаварийном  состоянии, относятся к категории  «ветхого жилья» и других сверхнормативно  изношенных объектов. Такие объекты  в принципе не должны передаваться с баланса на баланс, они должны быть предварительно или полностью  восстановлены или снесены и  заново построены. 

1.3 Проблемы  управления муниципальной собственностью в Российской Федерации

Муниципальная собственность  является одним из важнейших элементов  современной экономической системы. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной  собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям. Тот набор отраслей, в которых обычно формируется муниципальная собственность, позволяет обеспечивать определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения, а  это, пожалуй, самый важный аргумент в пользу необходимости формирования муниципальной собственности  и её эффективного использования в современных условиях. Муниципальная собственность служит экономической основой самостоятельности местного самоуправления и её назначение служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения. Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности - на праве аренды или безвозмездного пользования. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства.

Институтом экономики  города выявлено, что доходы от использования  муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными, так на 1 января 2011 г. они составили в городских округах - 15,2 %, в муниципальных районах - 4,9%, в поселениях - 8,4%. В структуре неналоговых доходов в течение 2009 г. 61% составили доходы от сдачи в аренду. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

На сегодняшний день остаются следующие проблемные вопросы в  сфере распределения муниципального имущества:

• муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций);
• поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям;
• серьезной практической проблемой здесь является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.

После проведенной муниципальной  реформы в 2003-2008 гг. в связи с  сокращением перечня налоговых  источников местных бюджетов практически  все муниципальные образования  стали дотационными. В структуре  финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают  не дотации, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие  вышестоящего уровня бюджетной системы  в расходах, которые субъект Федерации  считает необходимыми.   По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. За прошедшие три года после муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. Но выработка научнообоснованной модели управления объектами муниципальной собственности на уровне региона является одной из настоятельных задач современной российской экономической науки. При этом следует исходить из нацеленности системы управления не только на экономическую поддержку объектов собственности, но в не меньшей мере - на обеспечение сохранности, рационального и эффективного использования объектов, получения от них высокой отдачи, осуществления необходимой диверсификации, структурных изменений. Такой подход предполагает проводить оценку деятельности органов управления собственностью по критериям общественно значимой социально-экономической эффективности или результативности.

В настоящее время для  систем муниципальных образований  законодательно созданы реальные условия  самостоятельного существования и  управления своими территориями, но на практике муниципалитеты не используют свои экономические права по разумному  владению, эффективному распоряжению и оптимальному использованию своей собственности, также муниципальные системы управления не имеют механизма полноценного финансового управления. Следовательно, по целому ряду объективных признаков муниципальные образования только готовятся стать эффективными собственниками, и задача экономической науки оказать им в этом стремлении посильную, грамотную помощь. Задача государства поддержать этот процесс, признавая систему муниципального управления в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти, то есть муниципальная система, по ряду совершенно объективных признаков, не должна быть включена в вертикаль государственной власти. Посредством муниципальной собственности органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру его экономики, деловой и инвестиционный климат, а, в конечном счете, - на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество. Важным моментом является то, что органы местного самоуправления, определяя порядок управления муниципальной собственностью, должны ставить своей основной задачей достижение наивысшего уровня благоустройства муниципального образования и социального благосостояния населения при минимальных затратах (трудовых, материальных, финансовых). Особенно остро эта задача встает в период экономических кризисов, а также в условиях дефицита местного бюджета.

Практика управления муниципальной  собственностью в развитых странах  показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относится  земля, отдельные виды муниципальных  предприятий и недвижимости, муниципальные  банки и иные финансово-кредитные  учреждения, муниципальные ценные бумаги (облигации).

В Российской Федерации положение  выглядит несколько иначе. В основном из-за социальных проблем, доставшихся  нам в наследство от централизованной системы. Перекос настолько велик, что традиционно доходные во всем мире водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем в России являются убыточными. Однако у нас нет другого пути, кроме как переходить на цивилизованные формы управления муниципальным хозяйством.

В регулировании экономического развития территории местное сообщество решает множество вопросов обеспечения  своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня  у органов местного самоуправления обязательств примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В регулировании финансового благополучия отводится ведущая роль объектам муниципальной собственности.

Гражданский кодекс РФ (далее  ГК РФ) в статье 215 не даёт определения  понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на нраве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью.

В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант  плюс. (ст. 29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.

Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном  праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный  собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Если говорить о праве  собственности муниципалитета как  публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями  происходит в первую очередь при  наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И  это регулируется не гражданским  законодательством, а публичным  правом. И только после наделения  полномочиями определяется объектный  состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное  образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно  органы местного самоуправления в соответствии с определёнными в законодательном  порядке полномочиями. И не все, а  только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.

Состав имущества, которое  может находиться в муниципальной  собственности, определяется компетенцией муниципальных образований и  необходимостью создания условий для  деятельности органов местного самоуправления.

Компетенция муниципальных  образований складывается из вопросов местного значения, отнесённых к таковым  Законом о местном самоуправлении, и отдельных государственных  полномочий, осуществление которых  возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Формулировки вопросов местного значения предусматривают различные  способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях  органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению  посредством создания необходимых  для этого муниципальных предприятий  и учреждений. В других случаях  органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как  через организации, находящиеся  в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие  субъекты. В ряде случаев органам  местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определённых услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества  в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном  самоуправлении не обусловлен порядок  исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения  их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.