"Мягкое право" и его роль в регулировании международных отношений

 

"МЯГКОЕ ПРАВО" И ЕГО РОЛЬ  В РЕГУЛИРОВАНИИ

МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

 

М.Ю. ВЕЛИЖАНИНА

 

М.Ю. Велижанина, аспирантка Дипломатической академии МИД России.

 

Двадцатый век оказался эпохой бурных перемен. За тот небольшой (в историческом контексте) период человечество освоило космос, научилось использовать ядерную энергию, несколько раз балансировало на грани самоуничтожения, столкнулось с глобальными экологическими проблемами. Политическая карта мира изменилась до неузнаваемости: одно за другим возникали и исчезали государства, сменялись приоритеты, создавались и распадались военно-политические блоки. В такой весьма непростой ситуации формировалась современная система регулирования международных отношений. Международное право в качестве основы этого регулирования претерпело множество изменений, подстраиваясь под стремительно трансформирующуюся реальность. Важнейшим процессом в сфере международного права в рассматриваемый период явилась кодификация правовых норм; на первое место в числе источников права выдвинулся международный договор. Вскоре на данном фоне стала очерчиваться другая тенденция, связанная с активным нормотворчеством межправительственных организаций, прежде всего ООН.

Увеличивающееся с каждым годом количество принимаемых Генеральной Ассамблеей ООН резолюций требовало ответа на вопрос об их природе. Вопрос далеко не праздный, учитывая нарастающую напряженность в международных отношениях того времени. С одной стороны, Устав Организации признал резолюции Генеральной Ассамблеи рекомендательными документами, с другой - стремление тех или иных групп государств усилить свое влияние на принятие международных решений становилось подчас причиной расширительного толкования функций, компетенции Генеральной Ассамблеи ООН и статуса ее решений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федоров В.Н. ООН и проблемы  войны и мира. М., 1988.

 

Взгляд на природу обязательности резолюций менялся одновременно с процессом расширения членского состава ООН. Вследствие таких изменений развитые государства постепенно утрачивали свое влияние, а развивающиеся государства получали в Генеральной Ассамблее большинство. Данное обстоятельство коренным образом изменило оценку резолюций со стороны стран Запада. Развивающиеся же государства стали отстаивать (и продолжают в настоящее время) точку зрения о юридически обязательной природе указанных актов <2>.

--------------------------------

<2> См.: Шумилов В.М. Итальянская  доктрина международного права: Учеб. пособие. Воронеж, 2005. С. 11.

 

Настоящий пик активности Генеральной Ассамблеи ООН начался в 70-х гг. прошлого столетия. Приблизительно в то время в западной доктрине начала формироваться концепция "мягкого права" (soft law). Авторство термина, возникшего еще ранее, приписывают А. Макнейру <3>. Разработку самой концепции связывают с именами Р. Дюммона, Дж. Голда, Д. Шелтон и др. В советской доктрине параллельно развивалась теория о рекомендательных нормах международного права <4>.

--------------------------------

<3> См.: Матвеева Т.В. К вопросу  о мягком праве в регулировании  частноправовых отношений // Государство  и право. 2005. N 3. С. 64.

<4> См.: Вельяминов Г.М. Международное  экономическое право и процесс (Академический курс). М., 2004. С. 84.

 

Для того же периода важнейшим событием стал созыв Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Принятые в его рамках акты и их влияние на международные отношения стали причиной дальнейшего развития и расширения рамок упомянутой концепции.

Разумеется, "мягкое право" как явление не возникло в одночасье в указанный промежуток времени, ведь политические (неправовые) соглашения существовали и в прошлом. Однако эти старые теории обрели новое звучание и это стало очевидным на фоне усиливающейся роли международных конвенционных норм. То, что в данный момент называется "мягким правом", уходит корнями в "ооновскую почву", инкорпорирует систему принципов современного международного права и этим существенно отличается от практики прошлого.

Многих исследователей не устраивает термин "мягкое право", некоторые даже считают его "некорректным" <5>. Поскольку единственным способом создания международного права является соглашение государств (явное или молчаливое) о придании нормам юридического характера, то "мягкое право", по сути, правом являться не может, потому что со стороны правительств акты "мягкого права" оцениваются как морально-политические. Так, Государственный департамент США свое мнение по поводу "мягкого права" выразил следующим образом: "Политические обязательства не регулируются международным правом <6>, и правила, относящиеся к их соблюдению, изменению или отказу от них, отсутствуют. До тех пор пока сторона не откажется от своего "политического" обязательства, что она может совершить без юридического возмездия, она считается давшей обещание уважать это обязательство, а другие имеют полное основание считать себя заинтересованными в соблюдении такого рода обязательств" <7>.

--------------------------------

<5> См.: Луткова О.В. Основные концепции источников международного права: Дис. ... канд. юрид. наук М., 2004.

<6> Следует отметить, что заявление в этом плане не совсем соответствует действительности. Можно констатировать, что постепенно на практике складывается система принципов и норм, регулирующих "мягкое право", о чем будет сказано далее.

<7> Цит. по: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. М., 2004.

 

В информационно-справочных материалах, размещенных на официальном сайте МИД России, относительно решений, принимаемых в рамках ОБСЕ, говорится: "Все решения не имеют юридически обязательного характера, но несут в себе политические обязательства государств" <8>.

--------------------------------

<8> www.mid.ru.

 

Доктрина, впрочем, предлагала и другие варианты: "зеленое право", "доправо" <9>. Применительно к международному частному праву появился термин "субправо" <10>. Несмотря на разнообразие, все эти определения, по сути, призваны заявить об отличии, некоторой неполноценности, "незрелости" охватываемого ими феномена по сравнению с международным правом. На наш взгляд, следует согласиться с профессором И.И. Лукашуком, что термин "мягкое право" следовало бы "узаконить". Нет ничего предосудительного в использовании слова "право" в термине, обозначающем неправовое явление. Известно, что это понятие многозначно и используется не только применительно к позитивному праву. Так как "мягкое право" - явление сравнительно новое, то в отсутствие единообразного понимания его содержания практика и доктрина изобилуют специфической терминологией. Это даже можно считать одной из отличительных особенностей концепции.

--------------------------------

<9> Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 124.

<10> Бахин С.В. Субправо: новые тенденции в унификации международного права // Правоведение. 2002. N 1.

 

"Мягкое право" - закономерное  явление, обусловленное динамикой  развития международных отношений  и усложнением правотворческого  процесса. Порожденное такими противоречивыми  тенденциями "мягкое право" представляет  собой достаточно сложный объект  для изучения. Похоже, именно это  обстоятельство вызывает неоднозначные  подходы к его определению  и оценке его значения.

Вопросы о сущности и границах "мягкого права" остаются дискуссионными. В обобщенном виде имеются две основные точки зрения: первая связана с признанием правового характера "мягкого права", вторая - неправового. В силу изложенного в содержание явления включают два следующих вида норм <11>:

--------------------------------

<11> Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 124.

 

- декларативные нормы международных  договоров, не содержащие четких  юридических обязательств. В зарубежной  доктрине данный феномен получил  название "legal soft law" <12>;

--------------------------------

<12> Sedfrey M. Candelaria. The Legal Characterization of the Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) and the Individual Action Plans in International Law // www.ibp.org.ph/mainframe/journals/journal_xxvi/004_the_legal.htm.

 

- нормы, обладающие не юридической, а морально-политической обязательной  силой (non-legal soft law) <13>. Эта точка зрения, как было уже показано, находит подтверждение в практике государств и становится преобладающей в доктрине международного права.

--------------------------------

<13> Еще один пример "специфической" терминологии "мягкого права", парадоксальным образом сочетающий взаимоисключающие по смыслу слова.

 

Следует сразу отказаться от применения рассматриваемого термина к положениям международных договоров, хотя и декларативных. Такие положения, бесспорно, имеют правовой характер, а дискуссия о "мягком праве" в данном контексте напоминает осуществлявшиеся в свое время попытки делить международные договоры на нормоустанавливающие и договоры-сделки. Практика показала абсолютную бесполезность таких попыток.

Какие формы фиксации международных норм можно отнести к категории "мягкого права"? Практика показывает, что к названной категории относят весьма разнообразные документы: резолюции международных организаций, коммюнике, акты конференций и совещаний, содержащие рекомендации, совместные заявления, политические декларации, модельные законы, типовые договоры и т.д. Представляется, что не все из приведенного перечня можно отнести к "мягкому праву". Во-первых, следует исключить такие юридические акты, как решения международных организаций по вопросам своей деятельности (так называемое "внутреннее право" организаций) и акты конференций, содержащие нормы права. Во-вторых, необходимо исключить акты негосударственных субъектов. В-третьих, в рамках оставшегося массива политических актов резонно было бы отбросить те, которые выполняют лишь протокольную или информационную функции и не содержат целей, задач совместной деятельности и политических обязательств.

В силу наличия различных определений "мягкого права" бытуют разные оценки этого явления. Существует мнение, что оно "размывает" границы между правовым и неправовым, что международное право "благодаря" этому теряет свой авторитет <14>. Вряд ли следует винить "мягкое право" в расшатывании международно-правовой системы. Это, к сожалению, объективная реальность, связанная прежде всего с игнорированием принципов добросовестного выполнения международных обязательств и верховенства права.

--------------------------------

<14> See: Heinikanen V. The Relation of International and Municipal Law // Finish Yearbook of International Law. 1990. P. 262; См.: Решетов Ю.А. К вопросу о "мягком праве" // Московский журнал международного права. 1999. N 2. С. 26.

 

"Мягкое право" - явление сложное  и противоречивое, могущее иметь  как положительные, так и отрицательные  стороны. Ранее уже было упомянуто  о проблемах оценки природы  рекомендательных актов международных  универсальных организаций. Большинство  в таких организациях принадлежит  развивающимся государствам, в силу  чего они имеют возможность "продвигать" выгодные для них решения (например, по вопросам финансовой помощи  и т.д.), которые часто не учитывают  интересы других государств. Но  и такое положение дел может  послужить на пользу укрепления  международного правопорядка. Возможность  активных действий делает указанные  организации для развивающихся  государств более привлекательными (что является весьма важным  в настоящее время, когда отовсюду  раздается критика в адрес  ООН и на повестке дня стоит  вопрос о ее реорганизации). Профессор О.Н. Хлестов считает, что было бы целесообразно передать Генеральной Ассамблее ООН права принимать в некоторых случаях решения о проведении операций по поддержанию мира. Тем более что такие операции проводятся при согласии конфликтующих сторон, а прецедент принятия решения Генеральной Ассамблеей уже имел место в 1956 г. Это, полагает ученый, повысило бы роль всех членов Организации Объединенных Наций в рассмотрении вопросов поддержания мира и снизило бы критику в адрес Совета Безопасности ООН <15>.

--------------------------------

<15> См.: Хлестов О.Н. Удастся ли  США изменить систему международной  безопасности? // Московский журнал  международного права. 2003. N 4. С. 35.

 

Несмотря на существование различных точек на природу "мягкого права", оно стало широко распространенной практикой среди государств-участников международных отношений (количество актов "мягкого права" возрастает, и, несомненно, такая тенденция будет сохраняться и в дальнейшем).

В связи с этим возникает несколько вопросов. В чем кроются причины того, что многие государства обращаются к "мягкому праву"? Для каких целей используется "мягкое право"? Что заставляет государства следовать "мягко-правовым" обязательствам?

Для ответа на первый вопрос следует рассмотреть характерные особенности "мягкого права". Представляется, что основной причиной распространения этого международно-правового феномена является отсутствие юридической обязательности "мягко-правовых" норм и, следовательно, отсутствие болезненных последствий в виде юридической ответственности в случае невыполнения таких обязательств. В данном смысле "мягкое право" становится выгодным инструментом дипломатического решения возникающих проблем. Акты "мягкого права" не требуют сложной процедуры принятия и внесения изменений, поэтому они становятся оперативным, гибким средством реагирования на быстро меняющуюся ситуацию. Кстати, неслучайно "мягкое право" более распространено в новых отраслях права, где отношения наиболее динамичны.