Эволюция роли прокурора в гражданском процессе

 Инициатива  прокурора как основание его участия в деле в той или иной процессуальной форме всегда обусловлена его интересом как органа надзора за законностью и правопорядком, использующего судебную процедуру в качестве способа осуществления прокурорских функций в сфере гражданского судопроизводства. Потребность в охране публичных и (или) частных интересов является критерием наличия у прокурора юридического интереса к делу, который всегда носит процессуальный характер. Применительно к инициативной форме участия прокурора в гражданском деле границы его интереса конкретизированы ГПК РФ и Законом о прокуратуре РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ прокурор вправе предъявлять и поддерживать в суде иски в интересах пострадавших, если, пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могут лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо являются социально незащищенной категорией граждан. Обратим внимание на то, что некоторые положения Закона о прокуратуре противоречат нормам гражданского законодательства.

В частности, в  соответствии с п. 4 ст. 27 указанного Закона прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших в случаях, «когда нарушены права  и свободы значительного числа  граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение». В то время как в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

 Таким образом,  прокурор теперь не вправе, как  это было ранее на основании  ст. 41 ГПК РСФСР, обращаться с  заявлением в суд в защиту  общественных интересов, предъявлять  иск в защиту прав каких-либо  лиц, указывая на то, что нарушение их прав приобрело особое общественное значение. В случае заявления таких исков в принятии их должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявлены в интересах другого лица государственным органом, которому такое право законом не предоставлено.

Не вправе прокурор обращаться в суд и с заявлением в защиту прав какого бы то ни было значительного  числа граждан, если их можно индивидуализировать, привлечь в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений также следует отказывать по тому же основанию²⁰.

Другим основанием участия прокурора в гражданском  судопроизводстве является прямое указание закона (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Данное основание означает, что по некоторым категориям юридических дел сам закон (как материальный, так и процессуальный) предусматривает обязательное участие прокурора в надзорной форме и факультативное участие в деле в инициативной форме. Например, в соответствии с Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 3 ст. 34) заявление о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар рассматривается судьей с обязательным участием прокурора. Согласно ст. 278 ГПК РФ дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении умершим рассматриваются с участием прокурора. Аналогичное правило закреплено в ч. 1 ст. 284 ГПК РФ по делам об оспаривании дееспособности гражданина, признании его недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами. Дела об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления также рассматриваются судами субъектов РФ с участием прокурора. 

В приведённых выше примерах речь идет об участии прокурора в надзорной форме²¹. В связи с этим необходимо иметь ввиду, что, когда основанием участия прокурора в деле является прямое предписание закона, суд должен направить прокурору извещение о рассматриваемом деле с указанием сути дела, даты, времени и места его рассмотрения конкретной нормы закона, предусматривающей участие прокурора в деле. Однако 
неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).

Прямое предписание  закона может быть основанием инициативной формы участия прокурора в деле. Например, ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г, № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 22.07.2010 г.) предусматривает право прокурора на предъявление иска о ликвидации общественного объединения. Статья 70 СК РФ дает прокурору право на возбуждение производства по делу о лишении родительских прав. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» дела о нарушениях прав профсоюзов рассматриваются судом по заявлению прокурора. Согласно ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ решение о признании забастовки незаконной принимается судом субъекта РФ по заявлению работодателя или прокурора.

Особенностью  прямого указания закона как основания  инициативной формы участия в деле прокурора является то, что оно носит факультативный, необязательный для прокурора характер, Для возбуждения производства по делу прямого указания закона недостаточно. Необходимо еще волеизъявление прокурора, т. е. его инициатива, желание участвовать в деле путем предъявления иска, подачи заявления или представления.

Представляется, что выделение таких оснований  является обоснованным и имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет определить возможность участия в каждом конкретном процессе и то каким образом в этот процесс необходимо вступать. Об этом более подробно изложено ниже.

3.2. Инициативная  форма участия прокурора в  гражданском процессе

Под инициативной формой участия прокурора в гражданском  процессе понимается процессуальная деятельность прокурора в форме возбуждения дела путем предъявления иска по делам искового производства, подачи заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений и особого производства, а также поддержания иска, заявления в процессе судебного разбирательства дела²².

 Поскольку  исковое производство является  типичным и наиболее регламентированным  видом гражданского судопроизводства, то на его примере будет  рассмотрена сущность инициативной  формы участия прокурора в  гражданском процессе.

Обращаясь с иском в суд, прокурор тем самым реализует функцию реагирования на то правонарушение, которое было выявлено (обнаружено) в порядке его общенадзорной деятельности, т. е. до и вне процесса по данному конкретному делу. Инициативная форма участия прокурора в деле складывается из деятельности прокурора по предъявлению иска и деятельности по его поддержанию в процессе судебного разбирательства.

 Деятельность  прокурора по предъявлению иска  регулируется ч. 1 и 2 ст. 45, 23-30, 102, 131-136 ГПК РФ. Прокурор, предъявляя иск от своего имени в защиту чужого права или охраняемого законом интереса, обязан соблюсти все требования ГПК РФ относительно формы и содержания искового заявления, а также порядка его подачи, за исключением требований по оплате государственной пошлины, и соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела. Поскольку прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения, он не несёт обязанностей по уплате госпошлины за подачу искового заявления, а также соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела.

При решении  вопроса о необходимости обращения  в суд с иском в защиту прав и законных интересов граждан  прокурор обязан руководствоваться  ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, где сказано, что прокурор вправе предъявлять и поддерживать иски в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан в следующих случаях.

Во-первых, когда  пострадавший по возрасту, состоянию  здоровья или иным причинам не в  состоянии лично защищать свои права и свободы. Что касается иных причин, то, видимо, имеются в виду случаи, когда родители, усыновители, опекуны, попечители или органы исполнительной власти уклоняются от зашиты прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных граждан, а также безвестно отсутствующих лиц²³.

В этой связи  необходимо отметить, что прокурор может подавать иски и тогда, когда  пострадавший в состоянии лично  защищать свои интересы в суде. Речь идет о социально незащищенных категориях граждан, таких как старики, инвалиды, дети, малоимущие, нетрудоспособные. Позиция законодателя в этом вопросе представляется оправданной, ведь такие граждане, столкнувшись с противоправным поведением не только не знают, что им делать, но попросту не могут обратиться к квалифицированным юристам за неимением средств. Здесь прокуратура становится чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости²⁴. Данное нововведение касается обращений к прокурору граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Во-вторых,  в  случае, когда круг защищаемых лиц  не определён. В этой связи в литературе высказано мнение о том, что «фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан – пример непоследовательности законодателя... Права, предоставленные, прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право предъявления иска в защиту «группы лиц»²⁵.

Однако с  этим мнением вряд ли можно согласиться. «Группа лиц», «значительное число граждан» – это всегда индивидуально определенные лица²⁶. Каждое из них должно быть указано в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ).

Прокурор, за исключением  случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять  заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом интересов.

В отличие от «группы лиц» «неопределённый круг лиц» – такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела²⁷.

К делам о  защите прав неопределенного круга  лиц можно отнести дела: о признании  не соответствующими закону нормативных  правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности; о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т.п.

Защита неопределённого круга лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес. Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о прокуратуре²⁸.

Кроме исков  в защиту прав и законных интересов граждан прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вправе обращаться с иском в защиту прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если этого требует охрана государственных или общественных интересов. Целесообразность обращения прокурора в защиту интересов указанных субъектов имеет место тогда, когда федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы контроля или местного самоуправления:

а) допускают  нарушения законности при издании ими правовых актов;

б) не принимают  предусмотренных законом мер по защите интересов государства и общества, в частности по защите права собственности, экономической, экологической и информационной безопасности государства²⁹.

Причём не так уж редки случаи совпадения публичных и частных интересов, т. е. интересов государства и общества с интересами конкретных граждан. Например, любая забастовка, создающая реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью людей, признается незаконной по иску прокурора или работодателя (ст. 55 Конституции РФ, ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ).

Поскольку прокурор обращается в суд с иском о  защите прав и законных интересов  других лиц от своего имени, то исковое  заявление в соответствии со ст. 131 ГПК РФ подается в суд в письменной форме и подписывается прокурором. Учитывая это обстоятельство, а также то, что в качестве носителя (субъекта) прокурорских правомочий в гражданском судопроизводстве выступает соответствующее должностное лицо прокуратуры, а не прокуратура как таковая, судья не вправе требовать от прокурора предъявления доверенности как от лица, чье право или интерес защищается таким иском, так и от руководителя соответствующего органа прокуратуры. Правомочие должностного лица органов прокуратуры на участие в деле в инициативной форме должно быть подтверждено его служебным удостоверением.

 Инициативная  форма участия прокурора в  деле не ограничивается действиями  по оформлению и подаче искового  заявления. После принятия искового заявления прокурора и возбуждения гражданского дела прокурор обязан поддержать свое исковое требование в процессе его судебного рассмотрения. Под поддержанием иска (искового требования) понимается прежде всего доказательственная деятельность прокурора, т. е. его деятельность как субъекта доказывания фактов основания иска. Например, если прокурор предъявляет иск о лишении матери ребенка родительских прав в связи с хроническим алкоголизмом, то прокурор обязан представить суду соответствующие доказательства. Причем должностное положение прокурора как органа надзора за соблюдением законов обязывает его давать в суде не только фактическое, но и юридическое обоснование иска. Другими словами, прокурор кроме представления суду соответствующих доказательств обязан сослаться в исковом заявлении на материальный и процессуальный законы и правильно их истолковать в процессе судебного разбирательства.