Эволюция роли прокурора в гражданском процессе

К середине 1990-х  гг. ст. 12 ГПК РСФСР практически  утратила силу, поскольку она противоречила Конституции РФ и положениям Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 ноября 1995 г. № 168-ФЗ). Конституция РФ в ст. 129 закрепляет положение прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Закон о прокуратуре возлагает на нее задачу надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Согласно ст. 1 данного Закона прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, определения и постановления.

С формально-юридической стороны в полномочиях прокурора в гражданском процессе России это мало что изменило. Его участие в процессе по-прежнему возможно по неограниченному кругу дел. Оно служило выражением принципа публичности. Этот принцип проявляется в наличии у суда широких полномочий по вмешательству в распорядительные действия сторон, определению предмета доказывания и собиранию доказательств (принцип активности суда в советском гражданском процессе), в компетенции прокурора, предоставлявшей ему право участвовать в любом гражданском деле, в участии органов государственного управления, представителей общественности и некоторых других характерных особенностях, служащих обеспечению приоритета государственных интересов над интересами частных лиц.

При подготовке Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В целом существовало два подхода к решению данного вопроса.

Первый из них  заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах и рассматривать его скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить адекватную защиту. Причем по мере устранения препятствий в доступе к правосудию (что в первую очередь связано с расширением доступности профессионального юридического представительства в судах и ростом квалифицированной юридической помощи) участие прокурора в частноправовых спорах при таком подходе должно сокращаться. В арбитражном же процессе его следовало сразу же сделать редчайшим исключением¹³.

Другой подход выражался в том, чтобы участие  прокурора в гражданском судопроизводстве в новом Кодексе сохранить в том виде, «в каком оно было предусмотрено действующим в то время ГПК РСФСР (по крайней мере, все его полномочия), а в новой редакции АПК РФ расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК РФ, наделив его особым процессуальным статусом¹⁴.

Наиболее последовательно  эту точку зрения отстаивает в  своих работах А. А. Власов: «Учитывая  сложившуюся в стране ситуацию, необходимо признать, что в настоящее время нельзя лишать прокуратуру надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве, поскольку сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры»¹⁵

В Гражданском  процессуальном кодексе РФ в целом  возобладала позиция сторонников первой точки зрения. Общие положения об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в процесс для дачи заключения по делам определенных Кодексом и другими федеральными законами категорий. Права и обязанности прокурора как лица, участвующего в деле, предусмотрены в ст. 35 ГПК РФ.

Статья 45 ГПК  РФ существенно изменила положение  прокурора в гражданском процессе, хотя, как и раньше, ч. 1 этой статьи закрепляет право прокурора обращаться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом здесь же законодатель оговаривает, что иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересованного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд. Иск в защиту интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен прокурором независимо от просьбы заинтересованного лица. В Гражданском процессуальном кодексе РФ нет прежнего общего условия для обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц, согласно которому прокурор вправе был начинать процесс, если этого требовала охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных интересов. Это неполное, но все же значительное отступление от публичного начала в гражданском процессе продолжает общую тенденцию усиления роли состязательности и диспозитивности в российском гражданском процессе. Уже в  Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 27) была закреплена норма, в соответствии с которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ГПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. К числу таких лиц относится и прокурор.

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ (ст. 45) круг дел, по которым допускается участие прокурора, теперь определяется только этим Кодексом и другими федеральными законами и не может быть расширен по усмотрению прокурора.

Этот вопрос более не зависит и от усмотрения суда, который прежде (ст. 41 ГПК РСФСР) вправе был признать обязательным участие прокурора по конкретному делу. Отныне перечень таких случаев является исчерпывающим.

Прокурор относится  к лицам, участвующим в деле. При  этом цели, которые он преследует в  деле, носят ярко выраженный публичный характер: «в целях осуществления возложенных на него полномочий» (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В силу этого не может принимать участие в качестве прокурора лицо, имеющее личную заинтересованность в исходе дела. Такому лицу может быть заявлен отвод, либо оно само может отвести свою кандидатуру от участия в деле.

Прокурор принимает  участие в гражданском процессе как по собственной инициативе, так  и по инициативе суда, извещающего  его о деле, в котором необходимо его участие.

Несмотря на то что законом прокурору предоставлено право принимать участие в любом из дел, отвечающих признакам ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, решение вопроса об участии в процессе принимается им исходя из наличия определенных условий или оснований, делающих это участие оправданным в данном конкретном случае.

В 2009 г. законодатель расширил круг дел, по которым прокурор  может принимать участие по собственной  инициативе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ)¹⁶. Теперь прокурор может обратиться в суд с заявлением, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования¹⁷. Представляется, что в данном случае законодатель отнюдь не посягает на принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе и не усиливает публичные начала, но значительно усиливает правозащитную функцию прокуратуры, ее социальную направленность в частности.

На современном этапе деятельность прокурора в гражданском процессе регулируется Конституцией РФ и отраслевым законодательством. В Конституции РФ прокурору и прокуратуре посвящена лишь одна ст. 129, которая помешена в гл. 7 «Судебная власть». Несмотря на это, прокуратура не является частью судебной власти, хотя и связана с нею тесно. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Что касается конкретной регламентации организации и деятельности прокуратуры РФ, то ч. 5 ст. 129 Конституции РФ отсылает к федеральным законам.

Порядок участия  прокурора в гражданском судопроизводстве регламентируется нормами Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» – ст. 1, 22, 23, 27, 28, 35-37, ГПК РФ (например, ч. 2 ст. 4, ст. 45), Приказом Генерального прокурора от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».

Подытоживая краткую историческую справку, хочется сделать вывод о том, что законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе,  всегда соответствовало своему времени, тем задачам, которые стояли перед прокуратурой в тот или иной период времени. Мне кажется современное законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, с учетом последних изменений наиболее  удачно определяет место прокурора в гражданском процессе, не посягая на основополагающие принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе.

2.3. Задачи прокуратуры в гражданском процессе

Прокуратура как  единая централизованная система в  целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и  гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства реализует в гражданском процессе следующие задачи.

Так, в ч. 4 ст. 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» указывается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) с учетом этого положения закона о прокуратуре указывает, что  заявление в защиту прав, свобод, и законных интересов граждан может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, нетрудоспособности и других уважительных причин не может сам обратиться в суд. Однако указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Помимо защиты прав конкретных граждан, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением с целью защиты прав, свобод и  интересов неопределенного круга  лиц и интересов РФ, субъектов  РФ, муниципальных образований.

Некоторые нормы  отраслевого законодательства также предусматривают возможность самостоятельного обращения прокурора в суд. Так, согласно ст. 70 Семейного кодекса РФ дело о лишении родительских прав может рассматриваться судом по заявлению прокурора. Иски об ограничении родительских прав, помимо иных лиц, перечисленных  в ч. 3 ст. 73 СК РФ, могут быть предъявлены прокурором. В силу ч. 1 ст. 391 Трудового кодекса РФ прокурор вправе обращаться с заявлением в суд, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует законодательству или иным нормативным правовым актам.

Значительна роль прокуратуры в разрешении судом  дел публично-правового порядка¹⁸. В частности, прокурор наделён правом в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании недействительным полностью или в части  нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В данном случае следует учитывать позицию Конституционного суда РФ, в соответствии с которой норма части первой статьи 251 ГПК РФ, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П).

3. ОСНОВАНИЯ  И ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

3.1. Основания  участия прокурора в гражданском  процессе

Основания участия  прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ч. 1 и 3 ст. 45 ГПК РФ, которая предусматривает два основания участия прокурора в гражданском процессе:

а) собственная  инициатива прокурора, который вправе по своему усмотрению возбудить дело или производство;

б) прямое указание закона.

Рассмотрим каждое из указанных  оснований более подробно.

Инициатива (собственное  усмотрение) прокурора является основанием его участия в гражданском деле только в одной –  инициативной форме¹⁹. Данное основание означает, что прокурор вправе самостоятельно определять необходимость обращения в суд с иском, заявлением, представлением. Говоря об инициативе прокурора как одном из оснований его участия в гражданском судопроизводстве, необходимо иметь в виду, что под ним (основанием) подразумевается также инициатива, усмотрение, приказ вышестоящего прокурора. Так в приказе Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» обращается внимание на то, что прокуроры должны активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а в соответствии с Указанием Генерального прокурора РФ от 14 мая 2009г. № 160/8 прокуроры должны организовать эффективную работу по предъявлению заявлений в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования..