Государственное регулирование земельных отношений на примере Отдела земельных отношений Комитета по экономическому развитию и управл

В 2011 году администрация  МО «Подпорожский муниципальный  район» в области земельных отношений  осуществла работу по нескольким направлениям:⁹ 
Велась работа по предоставлению земельных участков в целях реализации закона Ленинградской области от 14.10.08г. № 105-ОЗ «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области». 

За весь период реализации областного закона от жителей поступило 35 заявлений, было предоставлено 24 земельных участка в аренду, один из них предоставлен в собственность и имеются 4 добровольных отказа.

Для дальнейшего предоставления гражданам для индивидуального  жилищного строительства за счет местного бюджета были сформированы 37 земельных участков.

В 2011 году всего поступило 10 заявлений на предоставление земельных  участков. В результате в 2011 году гражданам  предоставлено 9 земельных участков в рамках данного закона о бесплатном предоставлении земельных участков, в т.ч.:

- в г.Подпорожье – 6 участков;

- в п.Вознесенье –  3 участка,

из них 1 земельный  участок предоставлен многодетной  семье.

2. В связи с увеличением  числа заявлений от граждан  о предоставлении земельных участков  для индивидуального жилищного  строительства, администрация муниципального района с 2010 года стала подходить к предоставлению таких участков дифференцировано. 

В 2011 году было организовано и проведено 7 аукционов по продаже  прав на земельные участки, в результате торгов предоставлено 6 земельных участков в собственность, 24 земельных участка в аренду, в т.ч.: 

- для индивидуального  жилищного строительства – 30 участков;

- для строительства  малоэтажного жилого дома –  1 участок.

Всего в 2011 году для проведения торгов сформированы 73 земельных участка, оценены 57 земельных участков. В стадии формирования и подготовки к аукциону находятся ещё 24 участка. 

3. Всего в 2011 году заключено 279 договоров аренды земельных участков (в 2010г. – 337 договоров), в т.ч. для ИЖС и личного подсобного хозяйства – 100 договоров (в 2010г. – 155 договоров). 

В 2011 году в бюджеты  района и поселений поступило  арендной платы в размере 39 578,528 тыс.руб. (в 2010 году – 29 245, 444 тыс.руб.). Это на 10 333,084 тыс. руб. больше, чем в 2010 году.

4.Продолжается процесс  приватизации земельных участков  под объектами недвижимости. В 2011 году заключено 93 договора купли-продажи земельных участков, при этом большая часть (около 60 договоров) – это земельные участки под жилыми домами. 

Всего от продажи земельных  участков в 2011году в бюджеты района и поселений поступило 5 532,61 тыс.руб., в 2010 году - 2 637, 33 тыс. руб., т.е. почти на 3 млн. больше прошлого года. 

5. Велась работа по взысканию задолженности по арендной плате за земельные участки. В результате претензионной работы с должников взыскано 795, 38 тыс. руб. В стадии подготовки имеются документы по 21 делу для дальнейшей передачи в суд в целях взыскания задолженности по арендной плате. 

6. В соответствии с  Федеральным законом от 24.07.02г.  № 101-ФЗ «Об обороте земель  сельскохозяйственного назначения»  проведена работа по инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения бывших совхозов; подготовлены документы для дальнего переоформления права собственности на невостребованные земельные доли в собственность Ленинградской области или в муниципальную собственность.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и  разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие  принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. 
В настоящее время еще весьма редко можно найти утвержденные и действующие правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании). Поэтому до разработки, утверждения и вступления в силу правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) на конкретной территории (например, административном районе) разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении. В большинстве случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.

Важнейшим положением, раскрывающим рассматриваемый принцип, является требование об использовании земель в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Использование земельных  участков по целевому назначению реализуется  также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель и разрешенного использования земельного участка, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. 
Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель, ограничения по изменению разрешенного использования земельного участка, например, по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель. 
К ограничивающим условиям следует отнести возложение обязанности на лиц, которым предоставляются земли сельскохозяйственного назначения для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, по возмещению потерь сельскохозяйственного производства (статья 58 Земельного кодекса РФ).

Ограничения по изменению  разрешенного использования по видам  земель сельскохозяйственного назначения действуют в отношении сельскохозяйственных угодий в соответствии со статьей 79 Земельного кодекса РФ.

Согласно статье 8 Земельного кодекса РФ отнесение земель к  категориям, перевод их из одной  категории в другую осуществляются в отношении земель, находящихся  в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации; земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Автор пишет, что здесь видно, что в отношении земель сельскохозяйственного назначения усложнен порядок изменения целевого назначения земель. В п. 1 статьи 8 Земельного кодекса РФ установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Для случаев до разграничения  государственной собственности  на землю действует правило статьи 6 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Изданные до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу Российской Федерации.

Некоторый период времени  изменение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения до разграничения государственной собственности на землю регулировалось пунктом 8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", в соответствии с которым продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако этот Указ Президента РФ утратил силу.¹⁰

Поэтому в настоящее  время имеется пробел в правовом регулировании порядка перевода земель из одной категории в другую. Соответствующего федерального закона пока нет. Следуя принципу дифференцированного подхода к установлению правового режима земель в федеральном законе, который призван урегулировать порядок перевода земель из одной категории в другую, должны быть правовые нормы, направленные на учет природных, социальных, экономических и иных факторов при таком переводе. 
Поскольку в силу императивной правовой нормы Земельного кодекса РФ полномочия субъектов Российской Федерации на регулирование порядка перевода земель из одной категории в другую ограничены, этот пробел в правовом регулировании не может быть восполнен законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 
В данном случае длительное отсутствие федерального закона, призванного урегулировать порядок перевода земель из одной категории в другую, является попустительством со стороны федерального законодателя, что вынуждает субъекты Российской Федерации, хоть и с нарушением федерального закона, принимать собственные законы.

Автор считает, что отнесение земельных участков к той или иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель непосредственно влияют на оборотоспособность земельных участков.

На практике эта проблема особенно актуальна в тех случаях, когда земельный участок по местоположению граничит с категорией земель, которая резко отличается от приграничной оборотоспособности. Например, когда к землям поселений примыкают земли сельскохозяйственного назначения или земли лесного фонда.

Часто на местности граница  деления земель на категории не устанавливалась. В таких случаях могут иметь  место как неясность с принадлежностью  земельных участков к той или  иной категории, так и различные  злоупотребления со стороны должностных лиц. Все это вызывает проблемы в правоприменении, увеличивает риски на рынке недвижимости. 
Некоторую путаницу вносят и некоторые положения Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе РФ не было последовательно проведено деление земель на категории по целевому назначению. Прежде всего это связано с тем, что отказаться от существовавшего деления земель на категории по целевому назначению и оперативно перейти к другим правовым инструментам планирования использования земель и определения их правового режима (например, с помощью территориального зонирования) было невозможно. 
В статье 7 Земельного кодекса РФ сделано разграничение земель на 7 категорий по целевому назначению. Здесь повторена имевшая место ранее логическая ошибка. Классификация земель сделана по разным основаниям: 6 категорий разделены по целевому назначению, а 7-я категория (земли запаса) целевого назначения не имеет.

Земельный кодекс РФ не дает точного ответа на вопрос, могут  ли пересекаться земли различных  категорий. Например, если в статьях 83 и 101 говорится об отграничении земель поселений и земель лесного фонда от земель иных категорий, то положения главы XVII (земли особо охраняемых территорий и объектов) и статьи 102 (земли водного фонда) могут быть истолкованы таким образом, что земли отдельных категорий могут пересекаться.

В некоторых случаях  неясность в решение вопроса  об отнесении земельных участков к той или иной категории вносят положения других федеральных законов.

Например, в Водном кодексе  РФ поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект (статьи 7 и 9). Следовательно, берега водного объекта также должны относиться к землям водного фонда. Однако точного значения, что понимается под "берегом" водного объекта, в законодательстве нет.

В Земельном кодексе  РФ указаны пределы берега поверхностного водного объекта, который входит в состав земель водного фонда, - земли водоохранных зон водных объектов. Поэтому можно сделать вывод, что водоохранные зоны, как неразрывно связанные с водным объектом, находятся в составе земель водного фонда. Территория водоохранных зон была включена в состав земель водного фонда при прохождении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ после принятия Земельного кодекса РФ в первом чтении.

Вместе с тем в  статье 111 Водного кодекса РФ дано определение водоохранной зоны. Это  территория, примыкающая к акватории  водного объекта, на которой устанавливается  специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. 
Земли водоохранных зон рек и водоемов в соответствии со статьей 97 Земельного кодекса РФ относятся также к землям природоохранного назначения. При этом на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель.

Таким образом, земельные  участки в пределах водоохранных зон могут иметь правовой режим  земель водного фонда и земель природоохранного назначения, а в  некоторых случаях и иных категорий земель. При возникновении коллизии правовых норм следует исходить из принципов, установленных в статье 1 Земельного кодекса РФ.

Может ли земельный участок  быть продан, предоставлен в пользование, передан в аренду, если категория  земель не установлена? 
В соответствии с п. 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Как следует из статьи 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в результате кадастрового учета земельного участка происходит его описание и индивидуализация объекта, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества.