Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

В целом европейские страны могут быть разделены на три группы в зависимости от степени использования бюджетной политики в качестве инструмента регулирования национальной экономики. Ограниченная жесткими критериями политики бюджетная политика в зоне евро не обладает достаточной гибкостью для эффективной корректировки экономического цикла. В Великобритании, Швеции и Дании, занявших выжидательную позицию по отношению к введению единой валюты, в условиях мирового спада можно ожидать перехода к более активной бюджетной политике. В странах, не входящих в ЕС, роль бюджетной политики как инструмента макроэкономического регулирования возрастает по мере увеличения зависимости национальной денежной политики от политики ЕЦБ.

В условиях фиксированного валютного курса и единой денежной политики, проводимой в рамках ЭВС, бюджетная политика остается единственным инструментом экономического регулирования национальной экономики, однако ее антициклическое использование крайне жестко ограничено пактом стабильности. Превышение 3%-ного уровня бюджетного дефицита допускается лишь в случае 2%-ного спада, что само по себе является событием уникальным - ничего подобного ни одна крупная европейская экономика не испытывала на протяжении последних 20 лет. При этом даже меньший спад может вызвать резкий рост безработицы.

На жестких бюджетных ограничениях настаивала Германия, опасения которой были вызваны возможностью неконтролируемого роста государственных заимствований в отдельных странах после введения единой валюты из-за отсутствия реакции со стороны финансового рынка в виде повышения процентных ставок в условиях единой валюты. В результате проведение стимулирующей бюджетной политики и использование встроенных стабилизаторов в условиях экономического спада в ряде стран становится невозможным. В противном случае они могут оказаться перед угрозой штрафных санкций.

Снижение бюджетного дефицита на 0,2 процентных пункта - до 2,3% ВВП - не было достигнуто методами дискреционной бюджетной политикой, а явилось следствием циклического подъема. Необходимо отметить, что в отличие от 1996-97 гг., когда сокращение бюджетного дефицита достигалось в большей степени за счет увеличения государственных доходов, в 1999 г. произошло некоторое сжатие доходной части при опережающем снижении расходов, главным образом, процентных платежей. Последнее было обусловлено удлинением дюрации государственных ценных бумаг, что можно рассматривать в качестве положительного фактора. Тем не менее, уровень государственного долга, который уменьшился по сравнению с 1997 г. на 1,5 процентных пункта, все еще значительно превышает установленный показатель, составляя 73,8% ВВП. Что касается структуры государственных доходов, то здесь снижение произошло, главным образом, за счет взносов на социальное страхование.

В теории государственных финансов под бюджетной конвергенцией подразумевается целенаправленное снижение структурных бюджетных дисбалансов, обеспечивающее сокращение бюджетного дефицита в долгосрочном периоде. Результатом бюджетной консолидации, достигаемой за счет преимущественного сокращения расходов (за исключением расходов на государственные инвестиции) по сравнению с увеличением налогов, являются не только долговременные улучшения финансовых показателей, но и стимулирование производства.

Рис. 1.3 Сальдо государственных бюджетов стран, вступивших в ЭВС (1991-1998), % ВВП

Рис. 1.4 Сальдо государственных бюджетов стран, вступивших в ЭВС (1991-1998), % ВВП

Целью бюджетной политики 1993-98 гг. в ЕС было достижение установленных Маастрихтским договором количественных показателей, в связи с чем в ряде стран ее характер может оказаться непродолжительным. Это может негативно отразиться на странах с высоким структурным дефицитом, таких как Бельгия, Италия, Португалия, где сокращение бюджетного дефицита произошло, в первую очередь, за счет существенного роста налоговых поступлений (в Португалии дополнительным фактором стало резкое снижение доходности по государственным ценным бумагам вследствие падения инфляции с 12% в 1991 г. до 2,2% в 1998 г.), а также Испании, добившейся бюджетной консолидации за счет снижения государственных инвестиций.[7]

Принимая во внимание, что основные экономические проблемы в Европе - высокая безработица и медленный рост - в значительной степени обусловлены чрезмерными налогами, жестким регулированием и высокими, но недостаточно эффективными расходами, представляется, что проводимая бюджетная консолидация консервирует структурные диспропорции. Направленная на достижение бездефицитных бюджетов в странах евро, она рассматривается, в первую очередь, как фактор обеспечения эффективности кредитно-денежной политики и не учитывает различий в бюджетных структурах и экономическом развитии. Для обеспечения эффективной бюджетной политики необходима, во-первых, бюджетная гармонизация как налоговой, так и расходной частей, что является весьма длительным процессом, и, во-вторых, высокая степень корреляции экономических циклов. В сложившейся к настоящему времени ситуации задача бюджетной политики в рамках ЭВС вступает в противоречие с задачами обеспечения стабильного экономического роста и сокращения безработицы в отдельных странах.

Введение единой европейской валюты с 1 января 1999 г., знаменовавшее собой новый этап развития международной валютной системы, обозначило целый ряд проблем в сфере кредитно-денежной и бюджетной политики, проводимой в рамках ЭВС. Произошедшие на фоне мировых финансовых потрясений стабилизация обменных валютных курсов и политика процентных ставок продемонстрировали высокую степень интеграции европейских стран и их готовность к проведению единой валютной и кредитно-денежной политики. Тем не менее, ЭВС едва ли подходит под определение "оптимальной валютной зоны", не удовлетворяя в полной мере ни одному из традиционных критериев: асимметричное воздействие схожих экономических шоков на различные страны и ограниченная мобильность рабочей силы вследствие сохраняющихся культурных и языковых барьеров являются потенциальными источниками экономических и финансовых проблем в Евроленде.

Фиксирование валютных курсов и создание ЕЦБ позволило застраховать ЭВС от валютных спекуляций, аналогичных тем, которые вызвали кризис механизма обменных курсов в 1992 г., однако фактически лишило страны таких инструментов макроэкономического регулирования, как национальная валютная и денежная политика. Это не имело бы существенного значения при высокой степени корреляции экономических циклов в разных странах и схожем механизме воздействия единой денежной политики на экономику каждой из входящих в ЭВС стран. Однако ни первое, ни второе условия не выполняются: несмотря на высокую степень интегрированности Германии, Франции и стран Бенилюкса, риск асинхронизации экономических циклов в зоне евро в целом достаточно высок, при этом различия в денежных системах, выражающиеся, в частности, в объемах кредитования и степени реакции экономических агентов на изменение процентной ставки, обусловливают специфику воздействия единой денежной политики на экономику отдельных стран.

Отметим потенциальные источники возникновения негативных тенденций в экономической политике. Во-первых, жесткая финансовая политика, проводившаяся накануне введения евро, может смениться ее чрезмерным ослаблением, а это, в свою очередь, может не только оказать инфляционное давление на экономику и привести к росту процентных ставок, но и стать источником экономической и политической напряженности в зоне евро. Во-вторых, благоприятное в целом для европейской экономики смягчение кредитно-денежной политики не учитывает экономической конъюнктуры в таких странах, как Ирландия, Португалия, Испания, что может угрожать синхронизации экономических циклов.

Необходимо отметить, что поворот в бюджетной стратегии в 1998 г. (снижение дефицита без увеличения доходной части) свидетельствует об усилении прагматизма и попытках более активного использования бюджетной политики в условиях замедления темпов экономического роста. Так, в бюджетах на 1999 г., базирующихся в значительной степени на допущении устойчивого экономического роста и низких процентных ставок, в краткосрочной перспективе предусматривались меры, направленные на расширение агрегированного спроса и повышение занятости.

Следует подчеркнуть, что использование кредитно-денежной политики как основного инструмента макроэкономического регулирования в ЭВС осложняется ее циклической асимметрией, которая может быть усилена асимметричной реакцией ЕЦБ на изменение экономической конъюнктуры: можно ожидать более быстрой реакции (повышения ставок) при возникновении инфляционного давления, чем (снижения ставок) при замедлении темпов роста. В связи с этим новый импульс может получить проблема независимости ЕЦБ. Возможны попытки усиления политического давления на банк, появление требований о согласовании денежной политики с задачами обеспечения экономического роста и повышения занятости.

Вопрос о независимости центробанка не сводится к необходимости законодательного изменения его статуса и введению каких-либо форм политического контроля над денежной политикой, а может быть решен путем формирования противовеса ЕЦБ. Таким противовесом может стать группа министров финансов, т.н. Евро-11, в существующем виде неформального совета или в качестве официального органа в случае законодательного подтверждения его статуса.

Снижение процентных ставок и значительное обесценение евро в первой половине 1999 г. можно рассматривать как попытку решения экономических проблем наднациональными методами регулирования. В дальнейшем одним из направлений совершенствования механизма наднационального регулирования может стать развитие системы межгосударственных трансфертов, целью которой будет сглаживание и синхронизация циклических колебаний в странах ЭВС. Другой важной задачей в сфере бюджетной политики останется гармонизация бюджетных систем, в первую очередь - по налогам. Логичным завершением эволюции национальных бюджетных систем в рамках ЭВС станет установления контроля над бюджетной политикой.

Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация

2.1 Экономические условия, сложившиеся  в России.

Советская система централизованного планирования основывалась на физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая расчетная единица. Но в любой стране с рыночной экономикой деньги находятся непосредственно в центре как средство, уравновешивающее спрос и предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. В условиях централизованного планирования серьезное значение имел неформальный обмен товарами по бартеру, роль которого возрастала в восьмидесятые годы в связи с "ослаблением контроля за финансовой политикой и государственного контроля над ценами (подавленная инфляция), подорвавшим использование рубля в качестве средства обмена". В то же время произошло формальное закрепление бартера в качестве встречной (компенсационной) торговли в большом объеме коммерческих операций, что явилось более широким и наглядным отражением физической основы самой плановой системы.

Исторически, таким образом, кажется логичным, что денежное обращение и использование должно возрастать по мере того, как рыночная экономика приходит на смену централизованному планированию, вытесняя постепенно бартер и другие формы неденежного обращения. На деле произошло обратное. Реальное значение широкого показателя денежной массы M2 (наличность в обращении плюс основная часть банковских депозитов) только за 1992 год упало почти на 80 % и, хотя и более медленно, продолжает снижаться. Этот показатель снизился с 47,1 % российского валового внутреннего продукта по оценкам 1991 года до 11,6 % (значительно упавшего) ВВП в 1995 году. Мало есть еще в мире стран, где отношение M2:ВВП давало бы столь низкую цифру, почти все эти государства или сами являются бывшими советскими республиками, подвергавшимися тем же социально-экономическим воздействиям и влияниям, что и Россия, или это наиболее нестабильные и беднейшие страны Третьего мира. Даже отношение M2:ВВП , равное в 1991 году 47,1 % , было ниже, чем обычно бывает в странах с развитой рыночной экономикой.

Одна из самых отрицательных черт российской экономики в конце девяностых годов – это тяжелая нехватка ликвидности на всех уровнях. Бартер перестал быть средством, используемым от случая к случаю, и стал нормальным (а иногда даже и единственным) способом ведения деловых операций, причем многие налоги также выплачиваются в натуральной форме, региональные государственные органы предлагают или принимают векселя (кредитовые авизо) для урегулирования платежей по счетам частного сектора, а пенсии и заработная плата как в государственном, так и частном секторе могут не выплачиваться целыми месяцами.

Еще один парадокс, кроме демонетизации экономики на фоне развития рыночных отношений. Во время развала СССР в 1991 году, важной чертой его экономики был так называемый "избыток денежной массы", связанный с долговременной практикой государственного управления повышать заработную плату в денежном выражении больше, чем планово определяемое предложение потребительских товаров. В то же время цены на большинство товаров административным путем удерживались на постоянном уровне. Это приводило к тому, что в карманах у населения скапливались лишние деньги, что подавляло, а не поглощало инфляционное давление. По утверждению ОЭСР (ОECD) это отсутствие жесткости в финансовой политике дополнительно стимулировало в то время рост бартера. Избыток денежной массы в основном был в форме наличных денег, кредитов по международным стандартам предоставлялось очень мало, по той простой причине, что кредит в нормальном смысле слова практически и не существовал в условиях централизованного планирования. Избыток наличности в то время уже рассматривался как серьезная проблема, чреватая значительным инфляционным риском, и именно по этой причине критики экономических реформ 1992 года были против любой неожиданной либерализации цен. Сам избыток наличности растаял в результате высокой инфляции 1992-93 гг., последовавшей непосредственно за либерализацией цен.[8]

Нехватка денег, сопровождавшая либерализацию цен и инфляцию в середине девяностых годов создала для многих компаний тяжелые проблемы ликвидности и, в конечном счете, привела к их разорению, но очень редко обанкротившиеся компании ликвидировались. Вместо этого кредиторы начали соглашаться на задержки платежей и не настаивали на немедленных расчетах. Это быстро стало распространенным явлением в экономике и распространилось не только на суммы, которые компании задолжали своим поставщикам, но и на неплатежи компаний своим служащим и государству, а также государственных органов всех уровней своим служащим, получателям пенсий и других социальных выплат и пособий и другим уровням государственного управления.