Правовые акты управления

Функции правового акта управления

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления — это  регулирующее воздействие на публичные  управленческие отношения, которое  обеспечивает достижение целей и  решение задач управления посредством  издания административного акта. При издании административного  акта установленные в нем нормы  воздействуют на само публичное управление.³ В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция  обеспечения публичных интересов.  Само административное право  в первую очередь призвано  выражать, защищать и обеспечивать  публичные интересы. Акты управления  как главная форма управления  предназначены для реализации  интересов всего общества, его  социальных групп, интересов самого  государства и граждан. Принимая  административные акты, органы исполнительной  власти, прежде всего, руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.

2. Материально-правовая  регулирующая функция (функция  регулирования). Административный акт  на основе законов устанавливает  конкретные отношения, предоставляет  индивидуальным субъектам конкретные  возможности и варианты поведения  в сложившейся обстановке. Реализуя  или применяя конкретные нормы  закона, административный акт способствует  достижению определенного результата. Регулирующая функция административного  акта особенно ярко проявляется  тогда, когда, например, администрация  (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления  налагает на гражданина не  предусмотренную законами обязанность.

3. Управленческо-процессуальная  функция. Российским законодателем  в определенной степени уже  установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации,  опубликования и вступления в  силу административных актов.  Но поскольку правила, касающиеся  управленческих процедур, принимаются  самыми различными органами публичной  власти, которые по-разному понимают  такие процедуры, то юридическая  сила подобных актов ослабляется  множеством проблем управленческого  процесса, требующих кардинального  разрешения.

4. Исполнительная  функция административного акта  заключается в том, что она  обеспечивает практическое осуществление  государственного управления посредством  реализации управленческих действий  и правового установления порядка  их совершения.

5. Административно-процессуальная  функция (в смысле оспаривания  в суде незаконных действий  и решений администрации). В данном  случае речь фактически идет  об охранительной функции, ибо  современная теория административного  акта устанавливает реальную  возможность судебного оспаривания  любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

Виды правовых актов управления

Согласно мнению Овсянко  Д.Н., виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; по территории и сроку их действия⁴. Для удобства и наглядности им была составлена схема видов правовых актов исполнительной власти.

Классификация правовых актов управления имеет  важнейшее значение не только для  содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

Более полная характеристика видов административных актов была дана Бахрахом Д.Н., согласно которой акты управления делятся:

1. В  зависимости от юридических свойств  (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются  на нормативные, индивидуальные  и смешанные.

Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в  которых:

• содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;
• определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);
• устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;
• реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);
• устанавливаются необходимые запреты и ограничения;
• представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);
• формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;
• проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

К нормативным  относятся акты:

• изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• устанавливающие правовые нормы (правила поведения);
• обязательные для неопределенного круга лиц;
• рассчитанные на неоднократное применение;
• действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные  правовые акты управления в отличие  от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного  круга лиц. Под правовым актом  индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или  отменяющий права и обязанности  конкретных лиц. Это решения, относящиеся  к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которых находит  выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному  субъекту (т. е. они адресованы отдельным  лицам и носят разовый характер правоприменения).

В смешанных  актах могут содержаться как  нормативное предписание, так и  индивидуальное, адресованное конкретному  субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение  по конкретному управленческому  делу (спору). Таким образом, смешанные  акты управления включают как нормы  права (общеобязательные правила), так  и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость  соблюдения каких-то особых правил и  т. д.), предписания для органов  управления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих.

2. В  зависимости от функциональной  роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой  функции) можно выделить акты  управления:

• направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;
• устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;
• определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);
• посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;
• содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;
• вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов — государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);
• имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;
• регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;
• выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

3. В  зависимости от области или  сферы применения акты управления  делятся на группы, относящиеся  к конкретной сфере, отрасли  или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление  подразделяется на несколько  сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например управление в области внутренних дел, юстиции, социальной защиты населения.

4. В  зависимости от действия в  пространстве (территории действия) можно выделить:

• административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Федерации, субъекта РФ; муниципального образования); 
• административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизаци-онных отношений.

5. В  зависимости от даты начала  действия акта их можно разделить  на акты, которые вступают в  силу:

• немедленно, т. е. с момента их подписания; 
• с даты, указанной в самом акте; 
• в срок, указанный в другом административном акте; 
• с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

6. В  зависимости от действия во  времени (срока действия) акты  управления могут быть:

• бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока, они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены; 
• срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу; 
• временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени.

7. В  зависимости от формы выражения  выделяются:

• словесные (письменные и устные) акты управления; 
• конклюдентные акты управления.

Письменный  административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и  т. д. Устные административные акты (ими  являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют  соответствующего письменного оформления, так как они предназначены  для быстрого и оперативного вмешательства  в текущее управление в целях  решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих  функций управления

Все большее применение находит конклюдентная  форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковой и шумовые сигналы и  т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам  можно отнести: сигналы и специальные  знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые  применяются в целях обеспечения  безопасного движения различных  транспортных средств; «зеленый коридор» в международных аэропортах, когда  пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен  в форме предложения, а не распоряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов. Все эти  и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены  теми, кому они адресованы, так как  они влекут юридические последствия  в случае неисполнения или ненадлежащего  исполнения этих указаний или запретов. При их осуществлении возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения.

8. В  зависимости от характера компетенции  органов, принимающих правовые  акты управления, выделяются:

• акты управления органов общего управления (постановления Правительства РФ, правительств республик — субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления;
• акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей федеральных служб и федеральных надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления;
• акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления;
• акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федеральных госгортехнадзора, госэнергонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений.